财政预算管理制度改革(共10篇)(共10篇)
1.财政预算管理制度改革 篇一
浅谈公共财政与预算管理制度改革
一、关于公共财政的基本认识
公共财政的概念是在最近几年才引起人们广泛注意的。较早时,从领导层的角度提出来是在1994年前后,当时担任财政部常务副部长的项怀诚同志在一次财政改革的电视讲座里,明确提出了“公共财政”这个概念。1998年上半年,项怀诚同志由国家税务总局局长转任财政部长后,又强调了这个概念。1998 年12 月15日在全国财政工作会议上,国务院副总理李岚清同志在讲话中提出积极创造条件,逐步建立公共财政基本框架的思路,同时还提出了四项原则:第一,把保证公共支出作为财政的主要任务,该管的管好,不该管的不要管;第二,要依法促进公平分配;第三,充分运用预算、税收、国债等经济手段参与宏观经济调控,并做好转移支付工作;第四,要调节市场配臵资源偏差,体现国家的产业政策,同时对国有企业实行间接管理,做好国有资源管理工作。
公共财政这一概念是在转变政府职能,深化改革、促进发展这个大的战略背景下,由决策层提出来的,其意义是十分重大的。从我国现实出发,在传统体制向社会主义市场经济体制转变过程中,需要这样一个财政职能和财政形态调整的基本导向。
二、公共财政建立与现行预算制度改革的必要性
1、公共财政是适应市场经济体制的一种财政运行模式
1在完全竞争的假设条件下,市场经济体制是一种具有帕累托效率的资源配置方式,但现实中的市场制度并不具备完全的条件。因此,现实中必然出现“市场失灵”。公共产品具有非竞争性和非排他性的特征,经济行为主体在从事经济活动中存在外部性约束、市场信息不对称、经济行为的有限理性和垄断的不断产生等,使市场失效成为一种常态。所以,需要引入政府这一居于市场之上的、带有权威性和强制性的公共部门对市场行为进行宏观调控,以实现经济的稳定运行和公平分配。财政作为国家参与经济活动的方式,在市场经济条件下,也被赋予了特定的职能———公共财政职能。公共财政是国家以社会和经济管理者身份从市场取得收入,并将这些收入用于政府的公共活动支出,为社会提供公共产品、公共服务,以充分保证国家机器正常运转、保障国家安全、维护社会秩序、实现经济的稳定发展的一种财政运行模式。这也是当前西方发达市场经济国家普遍采取的制度模式。
因此,现行市场经济体制的特点、公共财政的运行方式及西方发达市场经济国家的建设经验从理论和现实两个层面告诉我们:公共财政是适应市场经济要求的财政模式。所以,随着我国建设有中国特色社会主义市场经济体制改革的不断推进,我们必须建立、完善公共财政体制。只有这样才能从根本上解决政府职能的“错位”问题,从而为经济体制改革扫清障碍,铺平道路。
2、公共财政建立的核心是公共预算机制的建立预算是公共财政的运行机制,它不仅是财政的收支计划,更重要的是它体现着政府宏观调控政策,反映政府资源配制的方向,同时,也保证财政没着符合公共利益的方向发展。(1)预算体
现财政的调控。在市场经济下,民间部门的资源配臵靠市场价格机制实现,而民间部门与政府部门及政府部门内部的资源分配则依靠预算来实现。预算首先决定整个资源在政府部门和民间部门的分配比例,然后,根据政府所占的比重决定资源在内部各部门的分配。其中,财政预算通过对收支规模的调整以影响总供求,从而实现经济总量的平衡;通过调整预算支出结构实现经济结构的合理发展。因此,没有科学的预算,政府的政策就不可能准确无误地作用于经济生活,宏观调控也不可能很好地发挥对经济的导向作用。
(2)预算是公众监督政府财政活动的机制。财政依据政治权力进行资源配臵,为公众服务,其成本和效用都是外在的。在这种情况下,政府的经济活动如果得不到有效地监督和约束,就很有可能导致腐败。因此,广大的纳税人必然要求建立一种强有效的机制,以保证公共资金能基于民众的利益合理、高效地使用。预算正是这样一种机制:它必须经过权力机关的审核才能生效,而且一经通过便具有法律效力,不随意更改;它的公开性更使最广大纳税人掌握政府的经济活动,从而实现了对政府的有效监督。
3、预算管理中存在的问题
政府在一个财政内基本的财政收支计划,一方面反映政府活动的范围和方向,另一方面又是政府实施其政策目标的重要工具。依法定程序审批后的预算,具有高度的法律效力和强大的约束力,任何部门不得随意变更。在我国要加强财政管理,就必须强化预算的权威性。
但是,由于种种原因,目前预算的权威性实际上远没有真正树立起来,更没有得到普遍的尊重。其中最突出的问题
是预算的编制和执行过于草率,预算和决算工作本末倒臵。再加上预算执行中人为的干扰因素太多,预算执行部门在整个一年中都得为预算变动做工作,特别是不得不一而再、再而三地追加预算,有些地方支出追加幅度相当于预算支出的30%,甚至更高,对原定的、具有法律效力的预算造成很大的冲击,使预算应有的权威性、严肃性和有效性大打折扣。多年来形成的这种重决算、轻预算的本末倒臵的做法,也是同国际上证明行之有效的经验背道而驰的。
三、公共财政导向下预算管理改革的基本建议
(一)预算编制改革
1、改革预算编制方法,实行部门预算。与以往的预算编制方法相比,部门预算更适应监督管理的需要。一是使预算编制的时间大为提前;二是一个部门形成一本预算;三是预算编制方式由以前的部门替下属单位代编,改为从基层单位逐级编制逐级汇总;四是预算批复方式从原来的由财政部各业务司(局)及有预算分配权的部门各自独立地向各部门批复改为由财政部预算司统一批复预算。
2、改变传统的“基数加增长”的预算编制方法,推行零基预算。在部门收入预算中,根据经济发展状况,按收入类别逐项核定。对部门组织的行政性收费和其他预算外收入要核定到单位和项目。部门支出预算按资金用途的不同,类别核定,汇总而成。
3、扩大预算编制的范围,实行综合财政预算。综合财政预算收入包括预算内收入、应上缴财政专户管理的预算外收入和其他收入;综合财政预算支出由财政按部门资金需求及财力情况,按个人、公用、事业发展的顺序和省定标准、定额核定。
4、改进编制程序,保证编制预算的准备期间,使预算编制更为科学合理。海南省实行的标准收入预算法,安徽省的预算加听证方法,四川省的复式预算制度等丰富了预算编制改革的内容,为下一步全面推行预算编制改革提供了一些有益的经验。
(二)完善政府采购制度
政府采购是指各级国家机关及实行预算管理的事业单位和社会团体,采取竞争、择优、公正、公平的形式使用财政预算内外资金等财政性资金,以购买、租赁、委托或雇佣等方法获取货物、工程和服务的行为。近年来,各地财政部门及中央有关部门参照国际惯例,按照国务院有关精神和财政部有关文件规定,积极开展政府采购试点工作,在制度建设、机构建设以及组织实施政府采购等方面做了大量的工作,取得了较为显著的成绩。
(三)改革财政资金缴拨方式,逐步建立国库集中收付制度
国库集中收付制度是与分散的国库收付制度相对的财政资金管理制度。这种制度具有三个基本特征:一是财政统一开设国库单一账户;二是所有财政收入直接缴入国库,主要财政支出由财政直接支付给商品和劳务的供应者;三是建立高效的预算执行机构,科学的信息管理系统和完善的监督检查机制。在这一制度下,财政收支实现了规范管理,收入不能任意退库,支出得到事前监督,资金使用效益也明显提高。
(四)提高预算执行的严密性和严肃性
在新的财政改革中,要强调一个问题,即淡化决算、强化预算。可能以后决算就是一道审计旧档,而预算在各个具体项目的设臵上事先经过了专门委员会的充分讨论、体现了公众意愿,是极其严肃的,执行起来也就非常严格,甚至基本上不留弹性。另外,在今后的预算执行上存在一个趋势,即更多的单位和项目将只见数字不见钱。比如,单位需要的设备、办公用品及服务纳入以招标为基本方式的政府公开采购的渠道。通过政府公开招标采购物品的好处是一目了然的,它使预算支出减少了中间环节,增强了透明度和规范化,以竞争求得“价廉物美质优”,也可以最大限度地减少“吃回扣”和权钱交易等腐败行为的滋生。
实行单一国库集中收付制度后,在技术上也为实现预算的完整性提供了保证。从发展前景看,实现预算的完整性经历两个阶段,从“三而一”到“二而一”,即第一阶段预算外和预算内两概念仍保留,但制度外的,包括人们称之为“小金库”的财力将清理整顿,纳入预算外的轨道。再往前发展,预算外的财力在加强管理的过程中会逐渐规范化,随着条件进一步成熟,也会分步纳入预算内,这就是第二阶段,达到“二而一”,从而最终达到预算的完整性。
在预算执行方面存在一个需要逐步探索的领域,即预算执行中总不可避免地要进行修改和调整。如何强化这方面的管理,值得研究。我们在强化预算、淡化决算这个大前提下,做了种种严格界定后,还必须承认,预算里仍需留有一个机动的余地,过去体现为预备类,以后不管叫什么,总还会有一个相机决策的弹性区间。这个区间如何掌握,资金管理形式和决策程序如何设臵,还需进一步探讨。
2.财政预算管理制度改革 篇二
关键词:《预算法》,财税法治化
一、预算法修订受挫——权力配置未成定论
从已有的《预算法》修订草案,我们可以看到中国预算法治化的希望。在完整的预算编制框架的构建方面,自1994年以来财政预算的体系也在不断扩大,包括2008年开始实行的国有资本经营预算,以及今年开始试编的社会保障预算,加上一般性公共财政预算和政府性基金预算,目前政府财政“四大预算”体系的框架也亦逐步成型。国库集中收付制度、转移支付制度、部门预算制度、现行财政收支分类等,也将会在新法中有所体现。然而,《预算法》修改因为种种原因,目前进展缓慢。
1.《预算法》修改稿审议再次延迟
作为财政龙头法,《预算法》修改已经连续列入上届和本届“全国人大常委会五年立法规划”当中,并规定在2010年内至少要进行一次审议。原本定于在2010年全国人大常委会上讨论的《预算法》修改草案,已在2010度经历了3次推延,在今年8月、10月举行的全国人大常委会上,《预算法》修改因故并未如期出现在议程当中。如今该法又无缘12月的常委会。由预算法修改所面临的这么多艰难曲折,可以看出中国预算法治路程之艰难,由此也可知我国政治体制改革步履之艰难。
2. 尚未形成权力制衡关系
十一届全国人大常委会第十五次会议24日上午分组审议国务院关于2009年中央决算报告时进行了专题询问。财政部负责人到会回答询问。这是全国人大常委会首次进行专题询问。人大常委会组成人员就加强和改进预决算管理工作、优化转移支付结构、均衡拨付预算资金、加大保障和改善民生的投入、深化财税体制改革等提出了问题。由此可以看出,政府似乎想要在这一方面有所突破。但通过仔细分析我们会发现,从常委会组成人员所提质询来看,多数不着重点,笼统概括起不到实质上的监督作用。
预算法当中的权力配置问题一直是各方争执的焦点,过去也有预算法草案由于限制行政机关权力而遭搁置的历史。而此次预算法修改,也并未解决这一根本问题。现行《预算法》在公众、人大、政府之间的权责方面尚存在一些问题。总的来说,公民的权力没有在预算法中得到体现,人大的权力和职责弱化,政府行政部门在预算过程中的权力过大。整个预算权职关系与法理基本逻辑存在矛盾,需要在预算修订中加以解决。《预算法》修改应该合理权衡三者对预算权力的控制。目前来看,该法修改对公众权力这方面凸显不够,人大的权力也不足。
3. 预算责任不明确
现行预算法第十章专门规定了法律责任有三条,预算法律责任修改后扩充到六条。法律责任方面内容更为具体可称进步,但各条款只规定“依法追究行政责任”,具体追究哪些责任并未明确。现行预算法关于预算责任主体不明,责任种类单一,承担方式不清,惩罚力度不够等诸多弊病仍未得到根本解决。以预算法修订为契机,应当进一步完善预算责任规定,明确责任主体,确立政治、行政、民事、刑事等经济多样化的责任种类和承担方式,以便预算法的有效实施。
二、预算完整性——取消预算外收入指日可待
在我国财政资金中,预算外资金占了财政资金的相当大比重。中国经济研究中心平新乔教授的研究数据表明,自1997年以后,尤其是1998年到2004年,我国预算外的财政规模已经相当于整个地方预算内财政的50%左右,到2006年为止地方预算外资金达到地方预算内规模的50%以上。2010年以来,地方政府土地收入纳入到政府性基金,但据中国社科院财政与贸易研究所此前发布的“2010/2011年度中国财政报告”显示,目前仍有部分政府收入虽已进入部门预算,但未纳入人大监管。预算外资金的审批到管理都是由财政部门进行运作,预算外资金的来龙去脉不仅政府之外的实体根本无法知晓,就是政府部门自身也是不清楚的。这无疑是提高预算透明度的最大障碍。
中国社科院财政与贸易研究所财政研究室主任杨志勇表示,实际中来看目前大部分的政府收支都已列入预算,仅剩一小部分行政收费还未纳入预算,2011年由预算部门纳入进行全面的预算编制管理的条件已经成熟。2011年预算收支科目当中可以看出,通过增设政府性基金和其他的一些预算科目,在2011年,预算外收入将全面取消。
三、预算深度——政府支出分类改革尚需深化
政府收支分类改革是过去预算改革的重要成果之一,其中在政府财政支出方面,建立了功能性分类和经济性分类两套支出分类系统。目前功能性分类的支出体系已经相对成熟,而经济性分类体系仍有许多不完善之处。现在我们看到的政府财政收支预算里面的分类都是功能性分类,如教育支出、医疗卫生支出等,而经济性分类则包括人员工资支出、采购支出、基础建设支出等内容。现在人们关注的政府行政性支出信息的公开,实际上是经济性分类支出体系应该体现的信息,而目前经济性支出分类体系本身还不健全,使得人大监督和社会公众监督困难重重。
政府支出分类改革的先行者是河南省焦作市,《焦作市2008年市级部门预算》分成两部分《2008年焦作市市级部门公用预算支出》和《2008焦作市市级部门人员经费预算支出》,其中在《2008年公用支出预算表》中列“一般公用经费”,“一般公用经费”之下,细化到“办公费”、“电话费”、“水电费”、“取暖费”、“车辆交通费”、“差旅费”、“培训费”、“业务招待费”等,让读者一目了然。相比之下,2010年深圳市政府,使用公共预算资金的市本级部门,共有92个。公开的部门预算有30个,占比32.6%。未公开的部门预算有62个,占比67.4%。其中公开程度达到“满意”的一个都没有。较详细,有18个,占总数19.6%。不详细,有7个,占总数7.6%。很不详细,有5个,占总数5.4%。遗憾的是,像深圳市政府这样对预算收支语焉不详的,在我国是大多数,焦作市预算公开制度在我国中央和地方政府还只是个特例。
四、“公共预算观察志愿者”行动受阻一一预算公开不“给力”
民间的力量也加速了“国家账本”公开的进程。从2008年5月开始,“公共预算观察志愿者”首个预算监督“民间组织”开始行动。从2008年5月开始,他们不断向各中央部委、地方政府提出查看预算案的申请。2008年5月,为回应公民吴君亮的申请,深圳市财政局向其提供了部门预算草案;2008年6月,回应吴君亮的申请,民政部、环保部和科技部相继向其提供了部门预算草案;2008年10月,卫生部向其提供了一份接近完备的部门预算;2009年10月,回应公民李德涛的申请,广州市财政局向社会公布了114个部门预算,而2009年广州市政府在财政网上晒政府账本公开114个部门200亿预算的使用情况,也引网友热议,挤爆政府网站。政府晒账本这在中国是头一道,其进步意义令人欢欣鼓舞。
然而“公共预算观察志愿者”的行动并不像想象中的顺利,全国50多个政府机关都以各种理由拒绝了吴君亮的申请,上海财政局在接到“公开预算志愿观察员”申请时表示,“预算是国家秘密”。由“公共预算观察志愿者”主办的网站“中国预算”网不仅曾在刊登评论受到干涉,更在2010年初受到恶意攻击而至瘫痪。无独有偶,在2009年10月率先实现“破冰之举”的公开政府预算的广州财政局局长在接受媒体采访时信称,“这只是一个开始,明年只要我们的部门预算经过人大会议审议通过,就立刻上网,向社会公开。”然而时隔一年,广州市政府财在2010年公开财政预算的路上却迟疑了。其中的原因发人深省,尤其是在财政部颁布《财政部关于进一步做好预算信息公开工作的指导意见》(财预[2010]31号)的今年,广州市财政局局长张杰明在接受《华夏时报》记者采访时,称今年广州财政预算公开暂无计划,“全部按照规定办。”
1. 预算公开的深度。
预算公开对于行政机关来说,无异于潘多拉的盒子。广州市政府2009年公开预算,最大争议在于预算外收入和“三公”消费。广州市政府这位颇具魄力的财政局长不得不多次公开解释。关于财政预算公开,引发了预算公开应该细化到什么程度的一场大讨论,这大概是广州市市政府和财政局都始料未及的。
2. 财政部颁布《财政部关于进一步做好预算信息公开工作的指导意见》对预算公开的效果具有两面性。
该指导意见最积极效果大概是促使全国各级财政部门统一开展预算信息公开工作。但其消极作用也很明显,《指导意见》要求财政部门按照《政府收支分类科目》一般性预算公开到款,正如张杰明所说:“预算不是我们想怎么编制就怎么编制的,你所谓的‘三公’消费不在国家法律规定统一的预算编制科目的条目里,而是跟着具体项目走的。”是否也如“公共预算观察志愿者”吴君亮所理解的,该指导意见是财政部为了缓解财政预算公开的压力,而它也成为地方政府面对财政预算公开申请的“挡箭牌”?
再者,《财政部关于进一步做好预算信息公开工作的指导意见》第三点第二项规定“申请人申请公开与本人生产、生活、科研等特殊需要无关的预算信息,可以不予提供”。是否断绝了预算公开信息不充分的情况之下,依各方申请而细化的可能性。
公众监督是预算监督的重要组成部分,预算体制改革应当对公众监督的需求做出回应,制定和修改相关条款,以保障公众监督的进行。
五、加强对地方政府融资担保业务和融资担保平台管理
(1)发布《关于地方财政部门积极做好融资性担保业务的相关管理工作业务的意见》
2010年4月初,财政部发布《关于地方财政部门积极做好融资性担保业务的相关管理工作业务的意见》,规范和促进融资性担保业务发展。《意见》对地方各级财政部门在发展融资性担保业务中承担的主要任务和职责作了明确规定:参与地方融资性担保体系建设;加强融资性担保公司财务监督,提高财务管理规范性,防范和化解地方金融风险;完善融资性担保行业监管制度体系;加强对政府出资融资性担保公司的管理,确保国有资产高效运作等。
(2)财政部、发展改革委、人民银行和银监会四部委联合下发《关于贯彻《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知)相关事项的通知》
通知规定,纳入此次清理核实范围的融资平台公司是指截至2010年6月30日,由地方政府及其部门和机构、所属事业单位等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立,具有政府公益性项目投融资功能,并拥有独立企业法人资格的经济实体。清理核实的债务是指截至2010年6月30日,融资平台公司通过直接借入、拖欠或因提供担保、回购等信用支持形成的债务。通知指出,自国务院通知下发之日起,对于融资平台公司的新增债务,地方政府仅以出资额为限承担有限责任。如果债务人无法偿还全部债务,债权人也应承担相应责任。
此外,2010年7月1日(含)后,为社会公共利益服务,且依据有关法律法规规定不能或不宜变现的资产,如学校、医院、公园、广场、党政机关及经费补助事业单位办公楼等,以及市政道路、水利设施、非收费管网设施等不能带来经营性收入的基础设施等不得作为资本注入融资平台公司。
2011年是十二五的开局之年,也是财税改革的定调之年。在十二五期间,财税制度改革的重点仍然是财政“扁平化”,预算制度改革,和结构性减税。政府若能真正做到以民生为导向、以民意为导引、以法律为依据,2011年必是财税制度改革的丰收之年。
参考文献
[1]中国预算网:2011年1月25号访问,http://www. budgetofchina.com/detail.asp?patam=523
[2]新浪新闻中心:广州网上公开114个政府部门预算引关注.2011年1月25号访问,http://news.sina.com.cn/c/2009-10-23/210 318895741.shtml
3.财政预算管理制度改革 篇三
[关键词]总预算会计制度 财政风险管理 政府负债 权责发生制
一、财政风险管理与财政总预算会计
根据世界银行和国际货币基金组织的定义,财政风险指未来政府面临的筹资压力,即政府的负债,包括政府的借款和支出。根据世界银行的口径,政府负债有四种特征:一是直接负债,指在任何条件下都会发生的财政负债,它具有必然性,并不依赖任何具体事件的发生;二是或有负债,即国家财政所面临的一些随机可能发生的债务;三是显性负债,是由国家法律或者政府签订的合同明确规定必须由政府来偿还的债务;四是隐性负债,即那些并不由法律或政府合同加以规定,但由于政府压力或公众期望,政府必须担当的道义责任或预期责任[1]。政府债务可以同时具备以上两种特征,因此可分为直接显性负债、直接隐性负债、或有显性负债、或有隐性负债四种类型。
据财政部有关资料显示:截止2008年底,中国的国债余额为5.33万亿元[2];2009年政府将在赤字率3%之内发行5581亿元国债[3]。根据欧盟标准,国家负债安全标准是赤字占国内生产总值的比重不应超过3%,政府债务总额占国内生产总值的比重不应超过60%。2008年中国综合负债率为79.57%[3],虽较2005年84%的水平有所下降,但仍然高出国际安全线。在近年城市化和建设热度增加的情况下,中央和地方政府负债规模也随之逐步增加,如果再加上不需要立即全部支付的养老保险等许多隐性负债,以较低水平估计,2010年前财政年平均负债余额为7万亿规模。这些庞大的债务一旦处理不当,可能会带来巨大的财政风险。
政府进行财政风险管理,也就是需要对所承担的各种财务上的风险进行识别、评价并采取正确决策实施有效管理以使风险造成的损失达到最低,而财务风险识别、评价的基础依赖于政府会计提供的及时、客观反映政府财务,主要是政府负债方面的会计信息。只有提供正确、及时的政府负债的会计信息,提醒政府及各方面关注财政风险,才能使各种风险在政府决策中予以估计和预警,及时采取有效措施降低损失。随着我国预算会计改革的进行,初步形成了以1998年实施的《财政总预算会计制度》和2001年实施的《﹤财政总预算会计制度﹥暂行补充规定》(以下简称“财政总预算会计制度”)为主体,政府债务相关会计制度、财政专户资金会计制度、财政管理改革和相关会计制度、专项资金会计制度等其他制度为补充的体系。财政总预算会计制度的主体地位决定了它应该成为财政风险管理的不可缺少的信息来源和管理工具。因此,从财政风险管理的视角对财政总预算会计制度改革进行探讨和研究是很有意义,也是十分必要的。
二、现行财政总预算会计制度的缺陷对财政风险管理的影响
(一)总预算会计制度主体地位的缺失造成核算内容不统一
在反映政府债务会计信息方面,总预算会计制度起主导作用,应统领其他相关债务会计制度,这也意味着总预算会计报表应反映财政预算会计体系中已经予以核算的债务内容和其他有利于控制债务风险管理的相关会计内容。但目前财政总预算会计制度的统领地位并未能有效体现。具体表现在以下两方面:一是《国际金融组织贷款转贷会计制度》相对独立于总预算会计制度。虽然《国际金融组织贷款转贷会计制度》对财政机关的转贷部门从“贷款协议生效”到项目执行过程中逐年“提款报账”时的实有债权、债务,直至贷款归还时债权、债务的消失进行了政府外债的全程核算,但财政总预算会计只对应由财政预算承担的部分,通过转贷部门增拨“偿债基金”方式间接列入了“预算支出”,在贷款归还时通过两级财政结算资金反映负债的偿还数[4]。政府外债作为政府债务的重要组成部分对于财政风险管理有十分重要的意义,但债务资金运行情况并没有在财政总预算会计中具体反映,这样不利于政府对外债风险的整体掌握和控制。
二是《社会保险基金会计制度》独立于总预算会计体系之外。社会保险基金作为一种政府行为,它的资金运行状况关系到政府的未来财政负担。在我国社会保险资金来源并不充裕、社会保险支出负担十分沉重的情况下,社会保障基金运行的会计信息的掌握对于政府财政风险管理尤为重要。但在财政总预算会计制度中只是简单的反映了当年财政对基金的拨款支出,没有体现社会保险基金的整体运行情况。在这种分离的会计核算制度下,核算内容不统一造成了社会保险基金的资金运行信息没有纳入财政总预算会计中,不利于政府对社会保险资金整体状况的了解,也不利于社会保障的监管和财政风险的防范。
(二)负债科目设置的单一导致政府负债内容反映不明晰
在现行财政总预算会计制度中,负债科目只有“借入款”、“借入财政周转金”和“暂存款”、“与上级往来”等少数科目。其中,会计制度明确规定,中央财政和地方财政按照国家法律、国务院规定举借的债务机制及现行负债通过“借入款”科目核算,也规定了中央预算需按全国人民代表大会批准的数额举借的国内和国外债务举借。但“借入款”没有具体规定国内、国外债务的核算内容,也没有按照借款期限长短进行分类。在资产负债表中仅仅从“借入款”项目中获得政府国债规模以及变化情况,而且这些信息也未能进行分类列示和详细、具体的披露。这样必然影响到会计报表提供信息的有用性,不利于合理安排偿债资金,也不能分析政府内债和外债的偿债能力,也无从考评政府短期债务和长期债务的风险。
此外,对于“与上级往来”科目核算上下级财政之间因国债转贷资金形成的债权债务关系,笔者认为欠妥。国债转贷资金是国务院为扩大有效内需,将1998年增发国债的一部分转贷给地方政府使用的资金。而“与上级往来”核算的是上下财政待结算款项使用的内容,属于预算内资金,并不适用于核算有偿资金。国债转贷资金的核算没有在财政总预算会计报表中得到明确的反映,报表使用者不能获得国债转贷资金的规模和增减变动情况,也无从获得对财务风险管理有帮助的会计信息。
(三)收付实现制基础导致政府负债内容不完整
《财政总预算会计制度》规定:总预算会计核算以收付实现制为基础,虽然在《﹤财政总预算会计制度﹥暂行补充规定》中明确对个别事项可采用权责发生制,但对其他债务都采用的是收付实现制。收付实现制只能核算现金实际支付的部分,而对于核算当期已经发生、但尚未用现金支付的债务核算则无能为力。这便导致了现行财政总预算会计仅仅核算了“直接显性负债”,而对于一些占重要地位的“隐性的、或有的债务”则无法核算,这些债务主要包括担保的外债、社保基金缺口、金融机构呆坏账等。有数据表明,我国2006年的196975亿元的政府债务中,仅仅在会计报表中反映了37866亿元的直接显性负债,有大约81%的政府隐性的、或有负债无法予以反映[3]。这说明,现行政府会计造成政府直接隐性负债和或有负债风险被大量积累和隐藏,将导致财政未来损失巨大,给财政可持续发展带来非常严重的影响。
此外,收付实现制虽然利于管理者清楚现金流动情况,但收付实现制通常在“坏结果发生之后”才进行计量和确认,会计信息往往存在“滞后”和“狭窄”,管理者不能及时得到信息,对将要产生的财政风险没有起到预警和防范意识,此时的会计对于财政风险管理失去了应有的信息功能。
比如,某地方政府应在本财政年度的第12个月拨付一笔金额为200万的职工工资,但这样本年度将产生200万赤字,从而违反了现行预算法关于不得发生赤字的规定。为此,将本应该年度拨付的工资拖延到下一年拨付,这样就将本年的债务隐藏起来,赤字避开了,财政风险也会因此被低估。
总之,政府负债会计信息的不统一、不明晰、不完整必然造成现行财政总预算会计反映的政府负债信息量过少,提供信息质量不高,也无法为财政风险管理提供及时、客观的信息,因此,政府会计“负债”方面的改革势在必行。
三、基于财政风险管理视角的财政总预算会计改革建议
(一)明确总预算会计制度的统领地位
对财政总预算进行改革,首先应明确财政总预算会计制度与《国际金融组织贷款转贷会计制度》、《社会保险基金会计制度》等其他会计制度的关系。财政总预算会计与《国际金融组织贷款转贷会计制度》、《社会保险基金会计制度》等都属于政府的宏观会计,后两者只是针对某一方面的政府资金进行了局部性的核算和监督,而财政总预算会计制度的综合性、预算性以及全局性是其他政府宏观会计无法比拟的。
为了总体反映政府债务情况,有必要将其他政府宏观会计反映的债务信息总体性的反映于财政总预算会计报表中。当然,财政总预算会计并不能取代其他宏观会计因特殊需要进行的会计核算。
因此,建议在财政总预算会计制度中增设关于国际金融组织转贷和社会保险基金方面的会计科目,并在财政总预算会计中予以专门的反映和列示。关于国债转贷和国际金融组织贷款的重要信息,如债务的归还日期、外债借入期的汇率等可以在总预算会计报表的附注、或以其他形式进行披露。
这样,将已经核算的、但并未纳入财政总预算会计报表的负债信息予以统一反映,才能方便报表使用者在同一张报表中获得全面的政府债务信息,也可以获得在核算范围之内的财政负债总数额,有利于政府尽早识别债务风险,采取相应措施予以防范。
(二)明晰政府负债的核算内容
为体现总预算会计制度统领地位的思想并结合财政收支分类改革,本文分别对总预算会计科目设置进行了如下改革建议:首先,应进一步划分“借入款”核算内容,将借入款分长期借款和短期借款核算,并按国内负债和国外负债划分。
建议将“借入款”改设为“长期借入款”和“短期借入款”两个科目,并在每个科目下分国内负债和国外负债明细核算。取消国内转贷资金在“与上级往来”和“与下级往来”的做法,将国内转贷资金债务分长期或短期列入“长期借入款—国内转贷”和“短期借入款—国内转贷”科目核算。同样,也可以将国际金融组织贷款转贷债务按以上做法作为国外转贷的明细反映。为反映转贷款资金的转贷情况,还应增设资产类科目“转贷款”,反映国内外转贷有偿资金的债权核算。
其次,进一步划分总预算会计收入、支出类核算内容,增设“债务预算收入”和“债务预算支出”科目,单独反映政府向境内外举债时得到的收入和还债时发生的支出;增设“社会保障基金收入”和“社会保障基金支出”科目,反映政府按规定筹集的社会保障基金总收入和按规定划拨的社会保障基金总支出。
最后,明晰净资产类科目,增设“社会保障基金结余”和“政府贷款基金”、“政府偿贷基金”科目。“社会保障基金结余”核算社会保障收支相抵后的净额,年终由“社会保障基金收入”、“社会保障基金支出”和其他相关科目中的社会保障基金数进行收支转账;“政府贷款基金”、“政府偿贷基金”核算的是政府贷款以及政府还贷时的结余资金。
总之,增设专门的会计科目反映政府负债,可以将负债会计核算内容更加具体、明晰,有利于清楚的反映负债信息,有利于政府从总预算会计报表中全局性掌握债务风险信息,从而更加方便管理当局对债务的控制和防范。
(三)逐步实施权责发生制
权责发生制的引入对于控制财政风险有重要的意义,但笔者认为,在现阶段并不需要实施权责发生制基础来核算所有的政府债务,应根据我国实际情况并结合前面的科目设置,有区别的、渐进的引入权责发生制。具体表现在以下方面:
(1)对于国内外转贷资金等直接显性负债,考虑实施权责发生制和收付实现制双基础核算的做法。基于政府当局管理的角度,一方面,总预算会计要能及时提供控制债务风险的信息,另一方面,也不希望因为采用权责发生制而将实际没有发生的支出记入支出范围,造成政府支出的迅速增加,引起公众的误解和不安。因此,考虑采用权责发生制和收付实现制双基础的做法。比如,借入或归还贷款时,以收付实现制为基础确认债务收入或支出,借记“国库存款”,贷记“债务预算收入”或借记“债务预算支出”,贷记“国库存款”;同时,采用权责发生制基础确认应付债务的增加或减少,借入债务时借记“政府偿债基金”,贷记“长期借入款”或“短期借入款”科目,归还债务时做相反分录。政府将款项贷出时,一方面以收付实现制,借记“一般预算支出”,贷记“国库存款”等;另一方面以权责发生制,借记“转贷款”,贷记“政府贷款基金”。
此外,还可以考虑增加因收付实现制基础而没有纳入的负债核算内容,如“应付工资”、“应付账款”、“应付利息”等,类似上述借入款科目,并参照权责发生制和收付实现制双基础做法予以核算。
(2)对于社会保险基金等直接隐性负债,考虑按业务性质分类选择采用权责发生制或收付实现制基础核算。社会保险基金分为养老保险基金、医疗保险基金和失业保险基金。养老保险基金由于采用部分积累模式,相当的余额要进行投资运营,因此适用于平日核算采用收付实现制,年末采用权责发生制进行调节。而医疗保险基金与失业保险基金因为剩余基金不多,投资运营的数额较少,宜采用收付实现制进行核算,以利于节约成本和提高效率。
选择不同的会计基础将保险基金反映在总预算会计中,可以结合前面的科目设置进行。财政部门收到国库转来的社保资金平日全部按收付实现制基础进行核算,借记“国库存款”,贷记“社会保障基金收入”;支付保障基金时,借记“社会保障基金支出”,贷记“其他财政存款—社会保障存款”。年终再将养老保险基金收入调整成以权责发生制为基础的数额,最后将所有社会保障基金收支结余转入“社会保障基金结余”,并在账簿中开设年初积累数栏,反映历年来社会保障基金积累情况。
(3)对于或有显性负债采用权责发生制进行核算。这部分的或有显性负债主要指担保和赔偿、行政赔偿事项的未决诉讼、国有商业银行不良资产的坏账和其他可以量化的或有负债。或有负债可以设置“预计负债”科目进行核算[5],从以下三个方面入手衡量,一是分项目对主要或有负债进行量化,其中,最佳估计数的确认和预期可获得补偿的处理尝试参照企业会计准则中的《或有事项》准则相关规定;二是在此基础上核算政府各种或有事项可能产生财政风险的预计形成总量;三是进一步核算或有负债预计形成额中真正转化为政府直接负债的部分。
此外,财政总预算会计还应对其他一些重要的或有隐性负债信息进行披露,以扩大政府负债信息量,如报告日存在的、但未确认为负债的资本性支出承诺、政府灾害救援等。
当然,政府负债包含的内容很多,但鉴于计量上的困难、披露成本的增加、信息需求的有限程度以及政府对于信息公开的意愿程度方面的考虑,不可能、也没有必要将他们完全都反映在报表上。
参考文献:
[1]马俊.财政风险管理:新理念与国际经验[M].北京:中国财政经济出版社,2003.
[2]中华人民共和国财政部.2008年上半年国债管理报告[EB/OL].(2008-10-13)[2010-1-10].http://gks.mof.gov.cn/guokusi/zhengfuxinxi/gongzuodongtai/200810/t20081013_81645.html.
[3]魏凤春.2009年政府可安全发放5581亿国债[EB/OL][2010-11-12].http://content.caixun.com/NE/01/3l/NE013laq.shtm.
[4]财政部会计司.政府会计研究报告[M].大连:东北财经大学出版社,2005.
4.财政预算管理制度改革 篇四
一、财政集中化管理意义
(一)有利于降低企业的成本
在财政管理过程中,实行集中化管理能够有效的降低企业的成本。财政集中化管理还可以提高企业的经营效率和业绩,提高企业工作人员的自信心。
(二)有利于降低企业的风险
如果企业的子公司比较多,子公司与总公司之间的管理不能同步,这样就会使得当发生风险时,大数量的资产流失,失去控制,从而给企业带来不可估量的损失。
二、财政集中化管理现状分析
(一)管理制度缺乏
财政集中化管理需要有严格的管理制度进行管理工作,但是,目前,财政管理工作还表现为管理制度缺乏,管理人员没有统一的规范进行约束,从而使得财政集中化管理得不到有效的落实。
(二)会计核算与管理严重脱节
会计核算与管理严重脱节也是阻碍财政集中化管理的重要因素,这主要是与管理人员的财政观念不够先进,没有意识到会计核算与管理之间的联系,所以造成的脱节。
(三)管理手段落后
随着科学技术的快速发展,企业的财政管理工作变得越来越繁琐,以前传统的管理手段已经不能适应新时期的财政管理模式。传统的仅仅依赖人力进行管理的模式,不仅大大浪费了时间,而且效率也得不到有效的提高,最重要的是人工操作经常还会出现这样那样的错误,质量得不到保障。
三、加强财政集中化管理的有效措施
(一)加强监督检查力度
财政集中化管理与有效的监督制度是相辅相成的,所以在财政集中化管理过程中要加强监督检查力度,要确保财政集中化管理的每一个流程都能够达到最优,有效的防止财政风险的发生。财政管理部门要根据管理人员的特点,合理的进行工作分配,让每一个管理人员都能够很好的发挥出自身的优势,为财政集中化管理贡献自己的一份力量。但是,对于在监督过程中发现问题、违法相关规定的人员,一定要严格进行惩罚,确保每一个工作人员都能够全身心地投入到企业的财政管理工作中去。
(二)建立起有效的核算与管理协调机制
在信息化时代,各种各样的计算机技术被大量应用到人们的生产、生活中,企业的财政集中化管理工作也不例外,为此,财政管理人员一定要具有超前的风险防控意识,要提前做好财务预算的管理工作,建立起有效的核算与管理协调机制。财政集中化管理人员一定要尽可能多的搜集相关资料,全方面的进行分析,在充分结合公司实际情况的前提下,做好会计预算工作,使得企业发展目标能够与会计预算目标相协调,促进经济快速发展。
(三)加强培训力度,培养专业化人才
财政集中化管理需要有专业性人才来保障。为此,一定要加强培训力度,多组织管理人员进行培训,深化他们的理论知识和责任意识,使得他们都能够更好的胜任自己的工作,不断的为工作奉献出自己的一份力量。财务集中化管理工作需要有源源不断的新的生命力注入,为此,管理人员一定要及时的更新自己的观念,及时的跟上时代的发展的潮流,并且不断的去创新,去探索,真正为企业财政集中化管理工作开辟出一片新的.天地。
四、财政预算会计改革思路分析
(一)构建一个全新的会计预算管理体系
财政集中化管理人员要构建一个全新的会计预算管理体系。会计预算人员在进行会计预算管理工作时一定要紧密联系企业的实际经营状况、发展方向和目标,要有针对性的进行会计预算,从而使企业的财务预算能够真正的发挥实效。除此以外,还要建立和健全企业内部的预算管理制度,让企业预算人员都能够严格遵守预算管理制度。预算人员在指定管理规范时,要包括每一个工作流程,使得企业的整个预算管理过程都能够制度化、规范化和程序化,从而促进企业会计预算工作的有效开展。
(二)改变预算内容,实行综合预算
企业会计预算人员要改变预算内容,实行综合预算管理,在制定企业会计预算管理规范的时候,一定要充分对数据进行处理,真正了解预算内容,实行综合预算,预算要具体包括每一个工作流程的要求,流程设计要科学,责任要落实到每一个人,减少企业预算的盲目性,使得企业的会计预算变得真实、有效、合理。
(三)优化建立有效的财务预警系统
企业要搜集有关信息,及时的掌握财务活动状况,然后对这些数据进行科学分析,建立起比较全面的预警系统,有效的避免财务风险,促进企业的良性发展。
五、结束语
5.湖南省的综合财政预算编制改革 篇五
综合财政预算是指统一编制、统一管理、统筹安排各单位预算内、预算外和其他收支的预算管理办法。1998年下半年,湖南省政府制发了《综合财政预算管理暂行办法》,要求全省从1999年起全面实施综合财政预算,财政预算管理和预算外资金管理进入了新的阶段。
一、综合财政预算的运行
综合财政预算是在零基预算基础上进行的,综合财政预算管理的范围包括部门和单位组织的各项收入和各项支出。收入包括:应缴财政收入(指纳入预算管理的罚没收入、行政事业性收费收入)、预算外收入、经营收入、附属单位上缴收入、其他收入等。支出包括:预算内安排支出、预算外支出、经营性支出、对附属单位补助支出、其他支出等。
综合财政预算实行预算内外收支综合平衡,不列赤字的编制原则。预算外及其他资金安排的顺序为“吃饭”、“看病”、事业发展;对部门的预算外资金和其他资金不作部门间的调剂,即不进行直接调控。
(一)综合财政预算的编制
1.组织收入计划编制
反映部门、单位组织、取得的各项收入,包括:应纳入预算管理的罚没收入、行政性事业性收费收入;预算外收入;其他收入,如经营收入、附属单位上缴收入、其他收入等。各项收入应根据当年各项事业发展及政策因素变化,参照上年预计执行数编制。
2.人员等基本情况编制
在职人员编制数按编委正式文件核定的各类编制数为依据填列,实有人数以当前各类实有人数为依据填列。离退休人员据实分类填列。各类院校在校生按计划内实有人数填列。行政单位小汽车编制数按行管局核定编制数填列,实有数按实填列。
3.支出预算编制
(1)经常性经费支出编制。经常性支出分人员经费支出、公用经费支出。人员经费按国家和省统一工资制度,分为工资(行政指基本工资等五项,事业指固定工资、活工资和职务补贴),律补贴和其他三部分,由单位据实编报。行政在职人员经费由预算内资金安排解决;财政拨款事业在职人员经费分别由预算内和单位预算外资金解决,其中工资和其他两部分由预算内资金解决,津补贴由单位预算外资金解决;财政补助事业单位在职人员经费分别由预算内、预算外资金
解决,预算内按定额安排(只负担工资的一部分)。
公用经费由财政按定额供给,供给标准分“五大家”“公检法”“一般行政”“财政拨款事业”“财政补助事业”等几档。其中公检法司按一般行政的两倍供给。财政补助事业单位自行解决。“两劳”干警、老残、犯人按综合定额供给。
(2)专项经费编制。根据专项任务分轻重缓急逐项排队编制。各部门、单位应提供编制项目的依据(包括有关文件、会议纪要等),项目具体说明和项目要达到的效果等。专项经费分别从预算内、预算外和其他资金中解决。符合政府采购条件的专项实行政府采购。
(3)行政事业单位离退休人员经费编制。依据工资单,比照在职人员经费负担范围编制,分别从预算内外资金中解决。
(4)上缴上级支出、对附属单位补助支出、经营支出和自筹基建支出预算按照“两则”规定据实编制。
(5)其他支出的预算编制。行政事业单位除上述支出外,在《政府预算收支科目》第61类反映的支出,分别从预算内、外及其他资金中解决。
对于农科教等法定支出,也采取零基法编制,但按不低于财政支出增幅的比例,确定其预算控制数。优先解决人员经费,其余用于安排专项。
(四)综合财政预算的审批
按省有关文件规定,汇总编制的综合财政预算报经省政府审定后,对其中预算内部分报同级人代会审批,政府性基金收入和支出预算不向人代会报告。财政部门将经过批准的综合财政预算统一以财预字文件直接批复至各部门。
(五)预算内外结合问题
省级对部门预算外等收入并未实行直接调控,单位预算内外结合、统筹使用主要体现在:一是财政根据单位的供给性质和单位实际情况实行区别负担,对部分单位的部分支出,财政预算内不负担,而由单位预算外等收入解决;二是根据单位预算外等收人情况和经费自给状况,不同程度核减预算内供给。
(六)各处室的分工
实行综合财政预算,预算编制和管理的范围扩展了,要求财政部门内部各处之间的分工作相应的调整。为此,省财政厅专门制定了《湖南省省本级综合财政预算管理、编制职责分工及工作程序》。文件规定,预算处主要职责:负责牵头布置、组织预算编制工作;负责制定有关支出定额;负责预算的汇总、审核、平衡;负责统一向部门批复预算;负责预算调整。综合处主要职责:协同预算处制定有关综合财政定额;负责自收自支单位和预算外政府性基金预算的编制;负责预算外资金专户管理和预算外资金拨付。财务主管处职责:负责对分管部门上报预算的初步审核、汇总;负责行政性收费、罚没收入及预算外收入的监缴;负责
预算执行和监督。
(七)配套措施
为促进预算编制程序的法制化、科学化、规范化,强化财政资金的管理与监督,配合预算编制改革的深化,省制定和出台了一系列配套措施。
1、为硬化预算约束,减少预算执行中的频繁追加,提高预算的法律效力和严肃性,1998年制发了《湖南省省级财政预算管理暂行办法》,对预算追加在数额和权限上作出规定。同时预算追加在时间上也作出了限定,一年集中办理两次,今后将逐步过渡到一年一办。
2、为规范预算追加行为,提高财政资金使用效益,1999年制发了《湖南省预算追加听证暂行办法》。对部门提出的预算追加项目,拟按照《办法》规定的范围和内容举行追加听证。
3、为有效防范和化解财政债务风险,维护政府偿债信誉,规范债务管理,1999年制发了《湖南省偿债准备金暂行规定》,要求有债务的县以上财政部门建立偿债准备金,根据财力情况,在预算中作出相应安排。
4、为节约财政资金,提高资金使用效益,降低政府行政成本,1998年成立了政府采购中心,对符合政府采购条件的项目,一律纳入政府采购范围。
5、为健全支出控制机制,促进民主理财,1999年6月份,省政府决定在政府办公厅等14个单位试点实施以“财务公开”“制度公开”“民主监督”为主要内容的“两公开一监督”,今年下半年将全面推开。
6、对各地财政是否实行综合财政预算,作为财政运行质量考核的重要内容之一,采取“一票否决制”。
二、点评
(一)有效性
1、增强了政府宏观调控能力,一定程度上缓解了财政困难。通过对部门预算外和其他资金安排作出原则规定和要求,实行综合平衡,相对缓解了预算内资金的压力,起到了间接调控的作用。这一点在乡镇财政效果尤为明显,在乡镇财政普遍存在欠发工资的情况下,有部分乡镇通过实行“零户统管”“收支直达”等综合财政预算办法,一定程度上解决了欠发工资问题,缓解了收支矛盾。
2、摸清了家底,对部门的收支情况有了总体的掌握和了解,减少和避免了财政资金安排上的重复和浪费,提高了资金使用效益。三是预算编制更具公开性,提高了透明度。四是促使部门对内部实行财务统管等一系列措施,有利于规范部门财务管理,加强廉政建设。
(二)不足之处
1、没有从根本上解决预算内外“两张皮”的问题。目前,政府通过综合财政预算的编制及其配套措施,如清理账户、财务统管等,基本上掌握了部门、单位各项收支,但如何结合单位经费自给状况,实现预算内外资金的统筹使用,实行直接调控尚在进一步探索之中。
2、预算编制较粗,需要进一步细化。虽然实行了多年零基预算,但许多项目的编制仍比较粗放,执行中改变项目和调剂使用的现象还很多,不能适应人大监督、财政管理和部门、单位执行的需要。
3、财政与部门、部门与单位以及财政系统内部在预算编制关系的处理上,仍不够规范,没有实现预算编制、执行、监督的相互分离和有效制约。
按照预算编制改革的思路,省本级从2000年度起开始试行编制部门预算。一是理顺财政与部门之间关系,实行规范的归口管理,改变过去部门经费多头管理的局面;二是理顺部门与所属单位之间关系,二级单位预算均纳入主管部门管理;三是细化预算编制,所有收、支项目及人员等供给情况均细化到二级单位和具体项目,不能确定具体项目的支出不予安排;四是改变预算编制的组织形式,成立预算编制领导小组和预算编制办公室。
6.财政预算管理制度改革 篇六
关键词:事业单位;四项财政改革;非财政预算资金
政府资金、财政资金和财政预算资金存在由大到小的包容关系,因而非财政性收入的内容应小于非财政预算性收入的内容。本文中非财政预算收入的主要构成部分是指单位的非财政预算收入加上一小部分非财政预算之外的收入(含地方财政批准留用的专户资金收入)。
事业单位由于其单位的公有性质,因而其所有的收支包括财政收支和非财政收支,都应该处于国家财政、财务制度的管理范围中,要讲求效率、规范收支,从这个角度说,对它的非财政预算收入与财政收入的管理和监督,应有共性的地方。另一方面,事业单位由于存在全额拨款、差额拨款和自收自支的分类,其非财政预算资金和财政资金取得的成本不同、来源渠道不同、受监督的程度大小不同,加之单位的业务性质不同和资金流动特点不同等差异,因而对这两类收入的管理要求、管理目标和管理原则又有特殊性的地方。财政对非财政预算资金管理既要讲求效率又要顾及单位事业功能的发挥,力求在二者之间找到平衡。
关注19后部门预算编制改革、国库集中支付、政府采购制度等财政制度变革对非财政预算资金管理的变化,有助于更清楚地考察财政对非财政预算资金与财政资金管理和监督的共性,并在此基础上明晰管理与监督它们之间的特殊性。
一、非财政预算收入的内涵
(一)从收入角度看财政性资金
20世纪90年代,财政性资金的内容包括财政预算资金和财政基金。其中,财政预算资金又包括预算内资金与预算外资金。1994年颁布的《预算法》及1995年11月颁布的《中华人民共和国预算法实施条例》指出,预算内资金包括各种税收及部分行政事业性经常性收入,国有资产出租、出让所得的资本性收入等。财政部11月颁发的《预算外资金管理实施办法》指出,预算外资金包括下述五类收入:一是行政事业性收费收入;二是各种基金(资金、附加收入);三是从企事业单位主管部门收入及其他资金;四是乡(镇)政府开支的乡自筹资金和乡统筹资金;五是其他未纳入财政预算管理的财政性资金。主要包括各种捐赠资金,财政拨款有偿使用回收资金中未纳入财政预算管理的部分,国家行政机关派驻境外机构的非经营性收入,财政专户利息等。财政基金是国家为了实行其职能的需要,通过财政分配渠道形成的,用于特定专门用途的资金。按其构成的经济内容,可分基本建设基金、国家能源交通重点建设基金、债务基金、社会保险基金,支援经济落后地区的发展基金,财政后备基金等。
以前的财政资金主要包括强制性的税收收入、行政事业性收费和政府基金。那时的非财政预算收入主要指单位通过市场取得的不体现政府职能的经营、服务性收入,也包括财政批准留用的收入,还包括单位利用国有资产和资源获得的其他收入等。
年后,推行部门预算、国库集中收付、政府采购和收支两条线等四项改革。据调查,改革后,单位的资金支配和管理权限、银行账户设置权限、设备采购权等方面的权力削弱,财政性资金的内涵较改革以前发生了变化。改革后,财政收入主要从税和非税两个角度划分为税收收入、非税收入、社会保险基金收入、贷款转贷回收本金收入、债务收入和转移性收入;按性质分为预算内资金、纳入财政预算管理的政府性基金、纳入财政专户管理的预算外资金、其他财政性资金。改革最明显的地方就是把预算外资金的提法过度为非税收入的提法。变化在于,改革以后单位利用国家资源、国有资产等获得的收入属于财政资金范畴。因此,现阶段事业单位的非财政预算收入主要包括单位经营、服务收入,财政批准留用的收入,非财政预算资金的利息收入,非国有资产、资源的租金利息收入,未占用国有资源获得的其他收入等。
(二)被调研单位非财政预算收入的内涵
根据前述分析,非财政预算收入有两个组成部分(详见图1),一是省市级地方财政批准留用的专户核拨资金,二是单位自己组织取得的收入。由于在本研究中各被调研单位没有相关的专户核拨资金收入,因此本文仅涉及第二部分的收入。单位组织取得的非财政预算收入按来源性质主要分为三大类:一是使用国资经营取得收入,如租金收入、利息收入等;二是组织单位人力、技术取得的经营服务收入,如工程收入、销售收入、咨询收入等;三是兼有前两类收入特征的非财政预算收入,如投资收益、其他收入等。
事业单位是公共服务机构,非财政预算收入流入事业单位,弥补单位财政资金不足,维持单位运转,是单位能履行事业任务、完成公益性服务的资金保障,因此,它的核算原则不应以盈利等财务指标为主要依据。但作为林业局事业单位主收入的工程收入和销售收入等生产性收入(见图2)由于可能耗费了人工成本或者物料成本,因而又必须准确核算成本,至少确保保本经营。
7.财政预算管理制度改革 篇七
1当前总预算会计制度中存在的问题及影响
虽然各级政府部门对总预算会计制度的改革给予了高度重视, 并采取了一系列措施促使改革目标的顺利实现, 但就实际改革效果而言, 却仍显得有些不尽人意, 总预算会计制度中仍然存在一些问题, 这些问题也在一定程度上对财政风险管理工作的开展造成了影响。
1.1会计制度的主体缺失, 导致核算内容不统一
在当前政府财政风险管理工作中, 总预算会计制度占据着绝对的主导地位, 具有统领作用。所以, 总预算会计财务报表所反映的内容必须具有全面性和系统性。但就目前财政总预算会计报表的相关内容来看, 却并不能达到这一标准, 存在的问题主要集中在会计制度的主体缺失, 由此导致核算内容不统一。
1.2科目设置单一, 导致核算结果缺乏全面性
就目前总预算会计制度中所设置的科目来看, 主要包括“借入款”、“借入财政周转金”、“暂存款”和“与上级往来”等少数科目。这些科目虽然可以在一定程度上将政府负债、支出的资金情况反映出来, 但由于科目设置较为单一, 从而导致核算结果缺乏全面性。
1.3收付实现制基础导致负债内容不完整
收付实现制基础导致负债内容不完整也是总预算会计制度中的一个主要问题。当前, 政府部门之所以选择收付实现制, 其根本原因在于这种方式可以将现金流动情况全面反映出来, 但这种方式几乎都是等到问题出现之后再采取相应措施, 对于财政风险的预警和防范起不到任何作用, 此时的会计信息对于财政风险管理失去了应有的信息功能。
2财政风险管理视角下总预算会计的改革措施
2.1完善财务报告体系
在政府部门会计工作改革不断深入的同时, 必须建立一套完善的财务报告体系与政府部门改革同步, 从而促进政府部门会计工作改革目标的顺利实现。财务报告体系要遵循三个原则, 即:全面性、真实性和前瞻性。在实际会计工作中, 政府部门应当建立起主体财务报告与辅助财务报告相结合的财务报告体系, 将详细的内容记入主体财务报告体系中, 将补充说明内容记入辅助财务报告体系中。除此之外, 政府部门要建立起财务分析指标体系。通过上述体系, 政府部门就可以就财务信息进行准确的掌握和分析, 此外, 财务报告体现的内容能够为政府部门今后的决策提供重要参考。
2.2权责发生制的新增
就目前来看, 政府部门总预算会计制度中仍然存在着“职、责、权”不分明的情况, 一旦出现问题, 无人负责。将权责发生制纳入到政府部门中, 能够有效的解决会计矛盾。因此, 政府部门要完善权责发生制, 并以此为核心, 这样不仅能够进一步加强会计责任, 而且为财政信息的准确性提供了保障。
2.3基建会计的新增
在对政府部门的会计报表进行编制时, 应将基建资金、事业活动资金等内容纳入其中, 并将基建拨款收入、材料价格、设备价格、劳动价格等作为一级会计科目, 对其进行准确核算。在政府部门基建项目完成后, 将上述科目转为固定资产时, 政府部门会计可通过基建会计编制的工程支出表对基建资金的情况进行及时、准确掌握, 将明确的支出数额记录到固定资产账中, 在此基础上, 形成了高效、准确的信息报告系统, 从而为会计信息的使用者提供更好的服务。
结束语
总而言之, 当前总预算会计制度中存在的问题会直接影响到财政风险管理工作的效果。所以, 相关部门必须从财政风险管理的角度出发, 政府部门财政资金的实际情况, 制定科学完善的总预算会计制度, 并确保各项制度都能够得到有效落实, 以此来进一步提高财政风险管理水平。
摘要:随着市场经济发展脚步的不断加快, 财政风险管理工作开展的有效性被政府部门给予了高度重视, 与之相关的总预算会计改革工作也得到了进一步优化与完善, 但仍然存在一些有待解决的问题。所以, 本文首先对当前总预算会计制度中的问题及影响进行分析, 并在此基础上从财政风险管理视角出发, 探讨总预算会计工作的改革措施。
关键词:财政风险,总预算,会计改革
参考文献
8.完善县级财政预算绩效管理探析 篇八
一、郯城县预算绩效管理的主要做法
(一)注重制度建设。为提高财政预算绩效管理水平,规范预算绩效管理工作流程,郯城县先后制定出台了《郯城县财政支出绩效评价管理办法》、《郯城县财政投资项目评审管理办法》和《郯城县预算绩效管理实施细则》,明确了预算绩效管理的概念、原则、主体和要求,建立了绩效评价管理体系,为实施预算绩效管理提供了制度保障。
(二)科学编制绩效预算。年初按照“事前有目标、事中有监控、事后有评价”的要求,将各预算单位拨款10万元以上的基本建设类、专项资金类项目纳入绩效预算管理。根据《郯城县财政支出绩效评价管理办法》,要求各预算单位填报《财政支出绩效目标申报书》,目标申报书要制定量化、可考核的绩效目标,明确项目所要实现的产出、效果及支出进度等。财政部门对项目的可行性、必要性进行充分论证,切实加强对绩效目标审核,并将审核通过的项目申报书,随部门预算批复下达预算单位执行,为实施项目绩效评价工作奠定了基础。
(三)逐步扩大试点范围。按照“先易后难、由点及面、稳步实施”的原则,郯城县先后对涉及民生且资金数额较大的项目开展绩效评价试点工作。2012年,县财政部门完成了列入试点的10个项目的绩效评价,评价报告得到了预算部门的广泛认可。今年又进一步扩大绩效评价试点范围,选取了社会影响较大的民生和重点项目实施绩效评价,范围扩大到50个部门,涉及资金达4500万元。通过开展绩效评价试点工作,该县评价项目更加丰富,项目实施更加有序,评价指标的科学性和评价结果的公正性明显提高,为全面实施绩效评价积累了宝贵经验。
(四)积极推进配套改革。积极推行国库集中支付改革,促进财政资金安全和高效运行。大力推进“乡财乡用县管”,提高乡镇财政资金管理水平。加强财政监督,将监督关口前移到基层一线,补齐基层财政资金管理缺位的“短板”。深化投资评审、政府采购等改革,县财政投资评审范围涵盖财政投资安排的工程预算、决算、政府采购项目以及城市维护和事业发展等各个方面。加大公务卡应用推广力度,使财政资金在阳光下运行。
二、当前预算绩效管理存在的问题和不足
(一)财政内部尚未形成合力。目前,郯城县尚未成立专门的预算绩效管理机构,预算绩效工作主要由预算科牵头,由于人手少、工作量大、缺乏专业人员,工作难以开展。同时,财政部门的财政监督管理机构、财政投资评审机构都具有实施绩效评价的职能,但基本各自为战,在财政内部尚无一个强有力的组织机构。
(二)预算单位有阻力。长期以来,在财政管理中存在“重分配、轻管理,重使用、轻监督,重投入、轻效益”的思想。预算单位把重点放在向财政要资金、要项目,对财政部门开展绩效评价积极性不高。另外,绩效评价工作不仅涉及预算单位财务机构,还需要具体项目实施机构提供基础数据、信息资料等,这也为实施绩效评价增加了难度。
(三)绩效评价体系有待完善。财政支出范围广泛,具有不同层次、不同领域、不同支出性质的复杂性。如何采取一种比较准确的办法来对财政支出绩效进行衡量,是财政支出绩效评价工作的重点和难点。建立一套符合县级财政实际、科学完整的评价体系,制定一套系统的、公正合理的评价标准值,培养一支熟练掌握评价方法的专业队伍等,都需要一个过程。
(四)绩效评价结果应用困难。绩效评价工作涉及部门、单位甚至个人利益,在实施绩效评价时,由于对各环节责任人基本没有直接约束,常常导致绩效评价结果都是优秀,绩效评价流于形式。此外,绩效评价多为民生项目,而民生项目的绩效目标大多是既定的,即使通过评价发现绩效不好,也难于影响到预算安排。
三、完善县级预算绩效管理的思路及建议
(一)加强组织领导,形成工作合力。绩效评价工作是政府赋予财政部门的一项重要职责,要做好这项工作,必须在财政内部统一思想认识,加强组织领导,建立专门的财政支出绩效评价机构,理顺关系、明确职责、整合资源、落实责任、密切协作、形成合力。采取“走出去、请进来”等方式,切实加大绩效评价管理工作人员的培训力度,提高综合素质和工作能力。
(二)加大宣传力度,树立绩效评价理念。通过会议、培训、网络等各种形式,将绩效考评工作的重要性和必要性等进行广泛宣传,进一步提高部门和单位的绩效意识和社会公众的参与意识,争取社会各界的支持与配合。要树立“用钱必问效、问效必问责、问责效为先”的预算绩效管理理念,让各部门和单位真正认识到财政资金不光要用,还要用好,必须讲究效益。
(三)建立符合实际、科学可行的绩效指标和标准体系。应加大对县级绩效评价工作的指导,加大对相关人员的培训。县级财政也要积极主动作为,按照上级要求,从实际工作出发,逐步探索并建立符合实际、科学可行的绩效指标和标准体系,制定一个规范操作、简便高效的绩效评价流程,并建立一支业务强、素质高的专业队伍。
(四)强化评价结果的应用。要建立绩效评价考核激励机制,对绩效评价结果较好的,予以表扬或继续支持;对绩效评价发现问题、达不到绩效目标或评价结果较差的,予以通报批评,并责令其限期整改。对不进行整改或整改不到位的,要根据情况调整项目,或相应调减项目预算,直至取消该项财政支出。
(作者单位:山东省郯城县财政局)
9.我国财政预算管理存在的问题 篇九
随着改革开放的不断的推进,使我国的财政体制改革取得了很大的成就,初步建立起了公共财政体制,财政收入持续稳步增长,但是,“纳税人的钱政府该怎么花” 这是一个在国家走向民主与法制过程中必须回答的问题,也是老百姓非常关心的一个问题。自2004年国家审计署审计报告披露各种挤占挪用财政资金的恶性事件以来,我国现行财政体制诸多不完善之处逐渐暴露出来,在每年的审计报告中依旧是那些老面孔,依旧是那些老问题,年年审,年年有,这说明我国现行的财政预算管理和监督机制还存在着不少缺陷和问题:
(一)财政管理面临问题突出:一是财政收入虚报隐瞒、申报预算“报大数”、预算未落到实处,只要钱不办事风气盛行,2010年的审计报告中,中科院以项目名义发放近亿元的福利,8个国家科技重大专项多数课题只见投钱不见验收。二是屡审屡犯,屡禁不止。2007年审计49个部门,49个部门存在问题,2008年审计54个部门,54个部门存在问题,2010年审计54个部门,54个部门同样存在问题。三是财政项目多,资金收付量大,管理责任繁重。公共财政越来越多地惠及社会发展的各层面,许多资金供给全面延伸到基层,直至城乡居民个人。面对成千上万的用户和每年数万亿元的预算安排、逾万亿元的财政转移支付及民生资金拨付,财政管理鞭长莫及,防不胜防。
(二)财政预算执行工作透明度不高, 导致有关部门和人员在资金分配和使用自由裁量权过大, 人大不能完全发挥其监督作用。在缺乏监督制约的情况下, 滋生各种不正之风和腐败行为,预算计划之外的临时性追加拨款更难以控制。
(三)财政预算报告编制粗糙。我国的财政预算报告沿用传统办法, 只公布几个收支大类的预决算数字, 并加以大量的文字说明。这些极为粗糙的预算指标, 不利于人大代表和社会公众发现问题。
10.完善乡镇财政预算执行管理的思考 篇十
摘要:近年来,随着财税体制改革的逐步深入,乡镇财政、财务管理的状况备受社会关注。乡镇财政的运行状况对践行科学发展观、构建和谐社会、建设社会主义新农村,全面推进农村经济发展和社会稳定具有重要作用。本文例举了当前乡镇财政预算执行管理工作所存在的问题,剖析了乡镇财政管理问题的成因,提出了加强乡镇财政预算执行管理的对策建议。
关键词:乡镇财政预算执行管理 问题 对策
农村税费改革后,政府加大对“三农”工作的支持力度,乡镇财政职能也发生了巨大的变化,由“征管型”向“服务型”转变,打破了原有乡镇财政收支的管理格局,乡镇财政收支产生了前所未有的变化,乡镇财政管理的内容也力求科学化、精细化。但是,随着时间的推移,潜伏于乡镇财政中的矛盾和问题也暴露无疑。如何从根本上解决乡镇财政收不抵支,负债运行的问题和困难,进一步提高乡镇财政科学管理水平,是每一个财政工作者必须思考和解答的课题,我作为一名最基层的财政工作人员对此展开探讨。
一、当前乡镇财政管理所存在的问题
1、预算控制不到位,没有发挥应有的作用
《预算法》规定,“所有的政府收入和支出都应当纳入预算”,“经人大批准的预算,未经法律程序不得改变”。有些政府收支未全部纳入财政预算管理,预算编制仅限于财政预算内资金,而不少政府非税收入长期游离于预算编制之外。有些乡镇追加预算也没通过法律程序,未报请同级人大机关审批,人大失去监督的职能。乡镇负责人“以权代法”,随意更改、调整预算。预算执行不够严肃。预算编制细化不够,导致执行过程中不同科目的资金调剂变动数额较大。
2、制度不健全,管理不规范
部分乡镇财政所没有严格的内部管理制度,有的虽然有财经规章制度,但也并未得到有效执行。政府机关财务管理模式五花八门,有的是财政所做账,有的是农经站做账,有的整个乡镇政府机关一套账,有的却多达几套账。有的乡镇领导仅仅把财政
所当成乡镇单位收支的“钱匣子”,有的财政所预算内资金与预算外资金的记账与出纳员由同一个人担任,不能起到内部牵制作用。预算外资金得不到有效管理。财务管理人员和领导的法制观念淡薄,不按法规办事,不按制度核算和记账,甚至记错账,做假账。尤其是专项资金拨付使用和国有资产管理等方面随意性大,管理混乱。
3、财政收支矛盾突出,政府负债超负荷
税费改革后,由于财力减少,对义务教育、计划生育、社会治安、基础设施建设等工作的投入力度加大,个别乡镇机构臃肿、人员过多,靠借款来维持日常的费用开支等,导致乡镇财政入不敷出。大部分的乡镇在农村基金会借款、财政支农周转金、农村信用社贷款等方面普遍存在数额大、沉积多、偿还难的沉重的债务负担。沉重的债务,已使得乡镇财政举步维艰。可持续发展后劲不足,部分乡镇领导为了任期内的政绩,背离了“量入为出”的原则,超能力负债搞建设简直是雪上加霜。
4、固定资产账目不规范、管理不严格
部分乡镇政府未建立健全固定资产账目,有的乡镇只有总账而无明细账;有的乡镇根本无固定资产账;有的乡镇在购置固定资产后不及时登记入账,报废的固定资产不及时报批销账。固定资产账账不符、账实不符,存在账外资产。由于存在“重钱轻物”的认识,放松对固定资产的管理,部分资产不清、家底不明、存在大量账外资产。固定资产账实严重不符,会计账目不能及时反映资产的增减变化,大量账外固定资产的存在极易造成国有资产的流失。
5、专项资金管理不到位
由于政府部门在支农项目管理上体制不顺,职能交叉,导致乡镇专项资金管理分散,情况不明。尤其是对项目多、资金量大的乡镇,未按规定对资金实行专项核算。财政管理部门对专项资金支出的监督只做突击性检查,但对发现的问题没有具体的处罚和整改措施,这样的监督只流于形式。所以乡镇普遍存在挤占、挪用专项资金和代管资金的现象就不足为奇了。
6、基层财政所人员配备不合理、待遇低
乡镇财会人员少,有的乡镇财政所只有二至三名工作人员,人少事多,普通干部待遇与上级部门尤其与税务部门差距太大,人员配备有待合理,福利待遇亟待提高。
7、领导管理思想观念落后
乡镇领导对财务管理的重视不够,工作缺乏创新意识。一些乡镇领导认为财政工作人员,只是充当付款人的角色,忽视财务管理工作应有的辅助决策和监督控制功能,甚至会把个人的主观意识强加到财务管理人员的头上。
二、乡镇财政管理存在问题的成因
1、管理体制本身的问题
许多乡镇没有制定规范性管理制度,财务管理没有实现制度化、程序化,内控制度也漏洞百出,监督机制有待完善。尤其是缺乏预算管理意识,预算编制程序不规范,支出预算编制粗糙。另外,受经济利益的驱动,管理人员法制观念不强,财务收支活动没有严格遵守国家财务规章制度,上级主管部门未能继续对乡财信息化建设给予人力和财力上的支持,后续管理力度不够。
2、人员管理体制方面的问题
乡镇财政人员理论基础薄弱,难以胜任当前不断变化的财政经济新形势。从管理方式上看,目前乡镇财政所人员管理权主要在上级财政部门,对于边远贫困乡财政干部,应多给予关怀和照顾,不能长期或一辈子在同一地方工作,可以根据工作需要加强交流使用。对乡镇财政人员的培训也跟不上步伐,甚至对财政人员的业务技能培养和使用也不重视,直接影响到乡镇财政人员的整体素质。
三、加强乡镇财政管理的对策建议
1、加强预算管理,严格执行《预算法》
预算要尽可能细化,要继续积极推进预算公开工作。按事权与财权统一原则,科学制订支出标准,准确测算所需资金量,尽可能地将每一项支出具体到单位和项目,杜绝由于预算过粗造成预算无法完成和扩大主管部门“自由裁量权”等问题。另外预算执行要有刚性。经人大批准的预算必须全面执行,未履行法定程序的预算调整事项
不得执行,对合理的调整事项也要严格程序,禁止通过科目调剂等手段变相调整预算。
2、推行“乡财县管”模式
先将乡镇财政纳入县级管理的轨道上来,再逐步将乡镇所属部门的财务纳入县财政统一管理范畴。实行“乡财县管”,上级财政部门直接管理和监督乡镇财政收支,缓解乡镇财政困难,促进乡镇经济和社会事业发展。
3、改善内部控制制度,完善财政管理机制
制度建设是各项工作顺利进行的基础。要制定和逐渐完善各项管理制度,管理内容力求科学化、精细化:
第一,健全乡镇预算管理,完善综合预算,统筹乡镇预算内外财力,管好用活“第二财源”,从源头上实行财政监管。
第二,要强化预算管理,加强支出审批程序和手续的管理。
第三,加强专项资金管理,建立支出效益评价、考核监督、跟踪问效、责任追究制度,确保专项资金效益最大化。
第四,明确所长、会计、出纳的岗位职责,建立内部牵制机制。
第五,利用计算机加强信息技术管理,管理人员与操作人员分工明确,防止越权操作。第六,进一步加强审单、记账、报账,实行所长复核、会计记账、出纳管钱的三岗牵制制度,实行“预算共编、账户统设、集中收付、采购统办、票据统管”模式。
4、多管齐下遏制虚增收支的“空转”行为
空转行为必须标本兼治,坚决遏制。在下达收入任务时,改变“基数比例增长法”,要结合乡镇经济发展水平和税源调查情况来确定收入任务,对乡镇领导干部的政绩考核,要以乡镇可支配财力作为考核指标。
5、进一步完善领导干部经济责任审计制度
做好干部任前审计,严把选用关;做好干部任中(届中)审计,严把监督关;做好干部离任审计,严把评价关。坚持对领导干部进行全过程审计,给干部一个真实、准确的评价。
6、稳定财政队伍,提高人员素质
乡镇财政人员配备上,要选择品德高尚,业务精良的人员上岗。要提高从业人员的门槛,没有取得会计证的人员不得进入财政所工作。上级财政部门要加强人事管理,对人员变动必须严格考核备案,稳定队伍,提高素质,坚持持证上岗制度。加强实行自学与集中培训相结合的方式,对财政人员进行业务培训,全面提高业务素质。
7、借财政改革之机,创新理财机制
借财政改革之机,创新理财机制。实行“一个漏斗向下”制度,由上级财政部门直接管理乡镇财政收支,合理界定乡镇财权事权,规范乡镇收支行为,同时加快落实消赤减债措施,严格控制乡镇“举债”口子,杜绝超前消费和举债消费,防止新增债务。“乡财县管乡用”,进一步规范乡镇财政收支行为,强化财政监督,提高资金使用效益,防范和化解债务风险。
随着经济体制改革的深入,乡镇财政必须由“单纯业务型”转向“综合协调型”,由“抓收入”过渡到“促发展”,才能保证乡镇经济持续、健康稳定发展。要切实把预算执行工作放在更加突出的位置,明确责任,形成合力,完善制度,创新机制,努力提高预算执行质量和执行效率,更好地保障和促进各项社会事业发展。
参考文献:
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