省院规范性文件河北省人民检察院

省院规范性文件河北省人民检察院（11篇）

1.省院规范性文件河北省人民检察院 篇一

辽宁省人民检察院工作报告

———2010年1月24日在辽宁省第十一届人民代表大会第三次会议上辽宁省人民检察院检察长 肖声

2009年，省检察院在省委和最高人民检察院的领导下，在省人大及其常委会的依法监督、省政府的大力支持和省政协的民主监督下，带领全省检察机关以科学发展观为指导，深入践行“强化法律监督，维护公平正义”的工作主题，忠实履行宪法和法律赋予的职责，各项检察工作取得了新的进展。

一、全面履行法律监督职责，服务全省“保增长、保民生、保稳定”工作大局

(一)依法审查逮捕、审查起诉，维护社会和谐稳定。全年共批准逮捕各类刑事犯罪嫌疑人31935人，提起公诉46001人。坚持依法打击严重刑事犯罪。突出打击黑恶势力犯罪、严重暴力犯罪、多发性侵财犯罪和毒品犯罪，共批准逮捕此类犯罪嫌疑人15553人，提起公诉17822人。坚持严肃查处破坏市场经济秩序犯罪。严惩严重危害经济安全、扰乱市场秩序、损害人民群众生命健康的犯罪，批准逮捕走私、金融诈骗、偷税骗税、非法吸收公众存款等犯罪嫌疑人1395人，提起公诉1808人。坚持贯彻宽严相济的刑事政策。对涉嫌犯罪但无逮捕必要的，依法决定不批准逮捕3245人;对犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的，依法决定不起诉1826人;对轻微刑事案件快速办理;对因家庭或邻里纠纷引发、当事人达成和解的轻微刑事案件和未成年人犯罪案件，依法予以从宽处理。

(二)深入查办和积极预防职务犯罪，促进反腐倡廉建设。共立案侦查涉嫌贪污贿赂、渎职侵权职务犯罪的国家工作人员1936人，提起公诉1714人，通过办案为国家挽回直接经济损失1.33亿元。一是着力查办职务犯罪大案要案。立案侦查职务犯罪大案650件，查处涉嫌职务犯罪的县处级以上国家工作人员221人，其中厅局级以上8人。二是着力保障和优化经济发展环境。紧紧抓住商业贿赂犯罪易发多发部位和人民群众反映强烈的问题，查办商业贿赂犯罪嫌疑人303人，查办工程建设领域职务犯罪嫌疑人198人;深入开展查办涉农职务犯罪专项工作，立案侦查发生在农村基础设施建设、支农惠农资金管理等领域和环节的职务犯罪嫌疑人563人;深入开展查办危害能源资源和生态环境渎职犯罪专项工作，立案侦查非法批准征用土地、违法发放林木采伐许可证、环境监管失职等国家机关工作人员渎职犯罪嫌疑人156人;深入开展依法同步介入安全生产责任事故专项调查工作，介入各类事故调查74件，立案侦查事故背后国家机关工作人员渎职犯罪案件14件。三是着力加强预防职务犯罪工作。围绕全省在工业固定资产、基础设施和农业、房地产等领域的重点项目投资，在资金使用、工程建设等可能发生犯罪隐患的环节和部位扎实有效开展专项预防，确保资金使用安全和工程建设优质高效。坚持依法介入沿海经济带开发建设、哈大和盘营铁路客运专线建设、高速公路建设等重大工程建设项目，深入开展工程建设领域突出问题专项治理。共开展重大工程专项预防390项，涉及工程资金2763亿元;完善和推行行贿犯罪档案查询，受理查询1091次;发出预防检察建议671件，采纳率达100%;帮助有关单位落实预防措施1352项，书面提出纠正违法218件。

(三)强化对诉讼活动的法律监督，维护司法公正。一是加强刑事诉讼法律监督。对侦查机关应当立案而不立案的刑事案件，督促立案1161件。对应当逮捕而未提请逮捕、应当起诉而未移送起诉的，决定追加逮捕1189人、追加起诉950人。对不符合法定逮捕、起诉条件的，决定不批准逮捕3266人、不起诉395人。对侦查活动中滥用强制措施等违法情况提出纠正意见81件次。对认为确有错误的刑事判决、裁定提出抗诉172件。加强死刑第二审案件审查和出庭工作，确保对死刑案件质量的监督。二是积极开展民事审判和行政诉讼法律监督。对认为确有错误的民事、行政判决和裁定提出抗诉514件，提出再审检察建议721件。对认为裁判正确的，重视做好申诉人的服判息诉工作。三是强化刑罚执行和监管活动法律监督。依法监督纠正不当减刑、假释、暂予监外执行520人，监督纠正不按照规定将罪犯交付执行等违法问题518件次。会同公安机关联合开展了看守所监管执法专项检查活动，对全省20个市级看守所、53个县级看守所监管执法情况进行联合检查，严肃打击“牢头狱霸”，切实维护在押人员合法权益。四是严肃查处司法工作人员职务犯罪。注意在诉讼监督中发现执法不严、司法不公背后的职务犯罪线索，依法查处涉嫌贪赃枉法、徇私舞弊等犯罪的司法工作人员171人。

(四)加强控告申诉检察工作，努力化解矛盾纠纷。共妥善办理群众来信来访13472件次。一是不断完善控告申诉工作机制。制定《控告、申诉首办责任制实施细则》、《领导干部接访包案工作暂行办法》和《执法行为信访风险评估预警办法》等项制度，明确工作程序、方法和责任。二是深入开展排查化解涉检信访工作。开展“积案化解年”专项活动，共排查出133件涉检信访积案和存在赴省进京上访可能的重点涉检信访案件。省检察院对其中88件重大疑难信访案件进行督办，就地联合接访、组织复查。全省检察系统首次实现进京上访案件在最高人民检察院登记数全年保持为零的目标，受到最高人民检察院通报表彰。三是进一步畅通控告申诉渠道。开通“12309”受理职务犯罪举报电话，实现了受理举报方式上的转变和对原有举报电话系统性能的进一步提升。共受理群众举报贪污贿赂、渎职侵权信访7043件，控告信访2035件次。

二、大力加强检察机关自身建设，提高队伍整体素质和法律监督能力

一是狠抓思想政治建设。深入开展学习实践科学发展观活动，增强检察人员的党性观念、法治观念、宗旨意识、法律监督意识;深入开展中国特色社会主义理论体系、社会主义法治理念等教育，确保检察人员始终坚持“三个至上”，切实做到“四个在心中”。一年来，全省检察机关共有63个集体和220名个人受到省级以上表彰。二是强化业务能力建设。以领导干部、业务骨干和一线执法人员为重点，开展经常性的正规化分类业务培训。培训检察人员1640人。三是加强执法规范化建设。认真做好省级以下检察院直接受理侦查案件由上一级检察院审查逮捕改革的相关工作;开展直接立案侦查案件扣押冻结款物专项检查工作;加强对重点执法岗位和环节的监督，严明办案纪律。四是推进基层检察院建设。召开全省加强基层检察院建设工作电视电话会议和基层检察院建设工作现场会，制定并落实《关于进一步加强基层检察院建设的实施意见(五年规划)》。加大组织协调力度，积极争取有关部门支持，补充政法专项编制，将为全省检察系统增加的684个政法专项编制全部分配给基层院;为基层院选调优秀大学毕业生46名，并选派业务骨干到基层锻炼，缓解基层院办案力量不足、人才短缺等困难。加大对贫困地区检察院经费保障、装备建设的支持力度，帮助协调基层院偿还“两房”建设债务。

三、自觉接受监督，不断加强和改进检察工作

一是认真办理人大代表建议、批评和意见。全年共办理省人大代表建议、批评和意见17件，在规定期限内全部办复，与代表见面率和代表满意率均达100%。二是加强与人大代表联系工作。坚持定期向人大代表送阅《检察工作汇报》专刊，及时主动汇报工作情况。坚持人大代表联络制度，定期走访代表征求意见。三是认真贯彻省人大常委会《关于加强人民检察院对诉讼活动的法律监督工作的决议》。制定全面贯彻落实《决议》的实施意见。四是自觉接受政协的民主监督和社会监督。推进人民监督员制度改革，共提请人民监督员监督“三类案件”和“五种情形”案件195件。

2010年全省检察工作的总体思路是：深入贯彻党的、中央经济工作会议、全国政法工作电视电话会议精神，按照全省政法工作会议和全国检察长会议部署，着力在促进转变经济发展方式和优化经济结构调整、服务经济平稳较快发展上下功夫，着力在加强诉讼法律监督、解决人民群众反映强烈的问题上下功夫，着力在加强检察队伍建设、提高法律监督能力上下功夫，着力在推进基层检察院建设、提升执法保障水平上下功夫，为实现辽宁全面振兴提供更加有力的司法保障。

(一)充分发挥检察职能作用，着力保障经济平稳较快发展。围绕我省老工业基地振兴中沿海经济带开发建设、推进经济结构调整等重大工作部署，认真研究制定打击预防犯罪，服务经济发展、促进辽宁全面振兴的新举措。继续严肃查办重大项目投资使用、重大工程建设过程中的职务犯罪案件和社会保障、劳动就业、征地拆迁、医疗卫生等领域的职务犯罪案件。积极做好公共资金使用、公共资源配置、公共项目实施等重点领域和环节的预防职务犯罪工作，保障和改善民生，促进经济发展。坚持服务发展与依法办案相统一、法律效果与社会效果相统一，使服务经济平稳较快发展真正落到实处、见到成效。

(二)加大打击严重刑事犯罪、化解矛盾纠纷力度，全力维护社会稳定。严厉打击境内外敌对势力的分裂渗透破坏活动，依法严厉打击黑恶势力犯罪、严重暴力犯罪、多发性侵财犯罪、涉众型经济犯罪，始终保持对严重刑事犯罪的高压态势。积极参与社会治安综合治理和平安建设。认真落实依法从宽的政策，最大限度减少社会对抗，最大限度促进社会和谐稳定。积极创新和完善检察环节维稳工作机制，深入开展刑事被害人救助、执法办案风险评估预警、检察环节矛盾纠纷排查化解等工作，提高预防、化解矛盾纠纷的水平。

(三)进一步加强查办和预防职务犯罪工作，推动反腐败斗争深入开展。严肃查办发生在领导机关和领导干部中滥用职权、贪污贿赂、失职渎职案件，严肃查处商业贿赂案件和严重侵害群众利益案件，严肃查办群体性事件和重大责任事故背后的腐败案件，积极参与工程建设、房地产开发、土地管理和矿产资源开发、国有资产管理、金融、司法等领域专项治理，全面加强反渎职侵权工作。加强查办案件的组织协调，坚持严格依法文明办案，正确把握办

案力度、质量、效果、效率的关系，充分发挥查办职务犯罪案件惩戒功能和治本功能，加强职务犯罪预防工作，实现查办职务犯罪工作全面健康协调发展。

(四)全面加强诉讼监督工作，维护社会公平正义。认真贯彻落实省人大常委会《关于加强人民检察院对诉讼活动的法律监督工作的决议》，在全省检察机关积极开展“诉讼监督年”活动，突出监督重点，狠抓薄弱环节，进一步加强刑事诉讼监督、加强民事审判和行政诉讼监督、加强刑罚执行和监管活动监督，切实做到敢于监督、善于监督、依法监督、规范监督。坚持强化诉讼监督与查办职务犯罪相结合，坚决依法查办执法和司法不公背后的职务犯罪案件，加大查办司法人员职务犯罪案件力度，努力把公平正义真正体现在每一起案件上，落实到每一个办案环节上。

(五)坚持以党的建设带动队伍建设，为检察工作科学发展提供强有力的组织保障。深化学习实践科学发展观活动和社会主义法治理念教育活动。加强专业化建设，完善教育培训内容，突出抓好领导素能培训、执法办案人员专项业务培训和新录用人员任职资格培训。加强纪律作风和职业道德建设，改进执法作风，提高职业道德水平。加大对基层检察院特别是贫困地区基层检察院的支持力度，提高基层检察工作水平，筑牢执法为民的一线平台

2.省院规范性文件河北省人民检察院 篇二

根据《规范》, 相关建材园区的选址要符合城镇总体规划及土地利用规划, 环境设施配套完善, 并要求进行硬化、绿化。木板材工业园区要实行天然气等清洁能源或大吨位锅炉集中供热, 生活污水集中处理, 距离村庄、河流、旅游景点等环境敏感区200m以上。

石灰石子工业园区按照就近原则紧凑布置, 并距城市建成区边界10km以上, 距主要交通干线1km以上, 且远离生态旅游区等环境敏感区。同时要求, 石灰企业入区标准单套生产系统不得低于6万t/a以上规模, 锻烧炉窑鼓励使用旋窑, 淘汰土窑。石子企业入区标准单套生产系统要在30万t/a以上, 采取封闭式 (或湿式) 作业。

3.省院规范性文件河北省人民检察院 篇三

关键词：全面依法治国 基层检察院 规范司法行为 路径

近年来，党中央对规范司法行为高度重视，党的十八届四中全会更是从全面推进依法治国的高度对规范司法行为进行了强调。2014年12月底，最高人民检察院在全国检察机关部署开展了为期一年的规范司法行为专项整治工作，取得了阶段性成果。规范司法行为是司法机关应长期坚持的一项重要任务，如何结合新时期、新背景下的要求推进规范司法行为工作成为当前的一项重要课题。本文以北京市怀柔区人民检察院司法规范化做法为例，探讨规范司法行为的思路。

一、规范司法行为的意义

有行为就有规范，有权力就有责任。司法行为的规范，对公平正义价值目标的实现、社会主义法治国家的建成，具有非常重要的现实意义。

（一）规范司法行为是协调推进“四个全面”战略布局的迫切需要

“四个全面”战略布局是以习近平同志为核心的党中央从坚持和发展中国特色社会主义全局出发提出的战略布局，是治国理政的总方略。然而在司法实践中，司法不规范现象的存在与贯彻落实“四个全面”战略布局不相适应。因此，要切实采取有效措施，不断提高检察人员规范司法的能力与水平，为实现“四个全面”战略布局提供强有力的法治保障。尤其对于全面依法治国来说，只有司法人员形成规范司法的思想自觉和行动自觉，才能引领国家公职人员、社会民众信仰法律，进而树立法治权威，在全社会形成学法守法用法的良好法治氛围。

（二）规范司法行为是严格履行法律职责、维护人民群众权益的客观要求

当前，社会经济稳步发展，社会大局持续和谐稳定，正向全面建成小康社会大步迈进，但社会转型时期、发展关键阶段的风险隐患不断显现，矛盾纠纷仍然严峻复杂。司法机关是处理社会矛盾、协调各方利益的主要力量，依法承担定分止争、维护社会秩序的重要职责。只有在司法活动中正确适用法律，严格依法办事、公正司法，遵循司法活动的正当程序，才能成为维护人民权益的坚强后盾。作为法律监督机关的检察机关，更要带头严格规范司法，强化内部监督，成为执法表率，切实履行好法律监督的重大职责。

（三）规范司法行为是保证公正司法、提高司法公信力的基本要求

党的十八届四中全会公报指出，如果司法这道防线缺乏公信力，社会公正就会受到普遍质疑，社会和谐稳定就难以保障。公正是法治的生命线；司法公正对社会公正具有重要引领作用，司法不公对社会公正具有致命破坏作用。公正司法是规范司法的应有之义，只有坚持规范司法，保证每项司法活动都合乎法律规定，才能提升案件质量，树立法治权威，最终赢得人民群众对司法的信任。

二、对司法不规范突出问题的分析

（一）司法不规范突出问题的类别

自开展规范司法行为专项整治工作以来，全国检察机关认真贯彻落实曹建明检察长重要指示和全国检察机关规范司法行为专项整治工作座谈会精神，紧紧围绕八个方面整治司法不规范突出问题。

笔者将八个方面的司法不规范突出问题分为三大类：一是不文明司法行为。表现为司法作风简单粗暴，特权思想、霸道作风严重，对待当事人和来访群众态度生硬、敷衍塞责、冷硬横推。二是不严格司法行为。表现为执行办案规范和纪律规定不严格，讯问职务犯罪嫌疑人同步录音录像制度落实不到位，指定居所监视居住强制措施适用不规范，对一些限制性规定变通执行；不依法听取当事人和律师意见，对律师合法要求无故推诿、拖延甚至刁难，限制律师权利；违法采取强制措施，违法取证，违法查封扣押冻结处理涉案财物，侵害当事人合法权益。三是不廉洁司法行为。表现为为追求考评成绩而弄虚作假，违规办案；受利益驱动，越权办案，违规插手经济活动；私下接触当事人及律师，泄露案情或帮助打探案情，或者受人之托过问、干预办案，利用检察权获取个人好处；接受吃请、收受贿赂、以案谋私，办关系案、人情案、金钱案。

（二）司法不规范突出问题原因剖析

1.司法理念陈旧落后。部分干警传统办案思想根深蒂固，“理性、平和、文明、规范”的司法理念没有完全树立，重惩治轻保障、重实体轻程序、重案件保密轻检务公开的执法理念依然存在，面对司法体制改革和以审判为中心的诉讼制度改革对司法规范提出的新要求、新标准，主动性不足、适应性不强，抱有得过且过的过关思想，对证据采信、证据标准和法律适用把握不准，不严格遵守法律法规和规章制度，没有以法治为引领。

2.内部监督制约机制不完善。缺乏持之以恒、一抓到底的精神，在执行落实过程中搞变通，缺乏实效。管理不严，缺乏担当精神，对司法规范化认识不到位、不深刻，问题导向认识没有真正树立，回避遇到的矛盾和问题，对司法不规范问题护短遮丑，习惯当“老好人”。监督手段有限，事后监督多，事前、事中监督较少，对司法流程各个环节的实时监控、检查、监督不到位，检务公开拘泥于老形式，存在监督真空。

3.司法素能不过硬。学习主动性不强，有消极被动“等靠”思想，主动进取和创新意识不足，应付式学习较多，自觉性学习较少，粗放式学习较多，精细式学习较少。司法实战能力不足，对新出台的法律法规等业务知识学习不够，对法律、司法解释的理解不深不透，群众工作能力、法律监督能力、出庭公诉犯罪等能力有待提升。基层院专家型、骨干型人才缺乏，无案件办理经验的年轻人比重增大，人才引进难与办案任务重的矛盾突出，这也是造成不规范司法的重要原因。

三、实现规范司法行为的具体路径

规范司法行为既是要求也是目标，不可能一蹴而就，需要久久为攻。2014年以来，北京市怀柔区人民检察院以“固本强基、开放创优”为总思路，将严格规范司法作为贯穿检察工作的重点，突出问题导向，坚持“小问题大整改”，对司法不规范问题准确定位、从严整改、标本兼治。经过近三年的持续发力，司法规范化建设取得新进展，实现了“以规范促办案、以规范促队建”的双赢目的。

（一）夯实规范司法行为的思想根基

1.增强程序意识。一是强化部门自查。针对典型案件暴露出的未严格遵循法定程序、变通执行法律规定、依经验办案等问题，坚持即知即改，要求所有业务部门积极开展执法办案自查，就关键环节易出现问题详细制定整改措施；为以案示警，召开典型案件通报会，由案件承办人在全院大会上查找问题、分析原因，充分发挥典型案例剖析在查找问题上的示范和警示作用。二是强化部门联查。针对个别案件暴露出的案件审查不细致、证据意识不强、监督不到位、部门沟通不畅等问题，组织召开剖析会，从理念和行为、程序和实体等多个方面查病灶拔病根，着力从主观认识和思想根源等深层次问题上寻找解决问题的途径和对策。

2.增强责任意识。结合党的群众路线教育实践活动和“三严三实”专题教育，在聚焦解决司法不规范问题的同时，狠抓作风建设：分层次召开四次干警座谈会，统一思想，凝聚共识；开展“严纪律、转作风、促发展”主题演讲活动，全院干警对照先进找差距，明确改进方向。出台《谈心谈话制度》及《廉政约谈制度》，旨在摸清干警思想动态，实现抓小抓早，将问题消灭在萌芽状态；制定《关于进一步加强作风建设的实施意见》，以作风建设新成效推动规范司法新发展。

（二）坚持内部监督与外部监督相结合

1.强化内部监督。一是强化检务督察力度。以纠正司法不规范行为、提升案件质量为中心开展检务督察，采取普查和重点督察相结合、自查和抽查相结合的方式，对法律手续、法律文书、同步录音录像等执法关键环节开展全方位督察。严格规范执法记录仪的管理与使用，出台《执法记录仪管理使用制度》，定期监督检查，确保执法办案全程留痕。二是完善检察一体化的监督制约机制。为切实解决部门沟通不畅、制约不力、责任不清的问题，出台《关于规范司法行为加强内部监督防控的工作意见》，绘制防控工作机制流程图，将检务督察职能与案件管理督察职能相结合，形成发现问题——解决问题——整改反馈——责任追究的检察一体化工作机制，整合全院力量形成“大监督”格局，促进执法规范化。

2.强化外部监督。出台《关于进一步推进检务公开工作的实施意见》，明确检务公开的原则、内容及保障机制，以检务公开倒逼司法规范。一是突出案件信息公开。依托全国统一的案件信息公开系统公开案件程序性信息、法律文书，实现能公开的一律公开；邀请人大代表、政协委员、专家学者参加关于信访案件的公开答复会，加大案件办理透明度，提升检察机关公信力。二是完善检务公开平台和渠道。开展以“规范司法行为、提升司法公信力”为主题的检察开放日活动，广泛听取意见建议。以检察门户网站、检察日报和正义网等媒体为主阵地，灵活运用“两微一端”、手机报等平台，广泛宣传经验做法和主要成效，畅通建言献策渠道。以便民利民为出发点，整合控告申诉、来访接待、行贿犯罪档案查询等职能，着力打造“一站式”便民服务平台。

（三）建立规范司法行为长效机制

1.统一司法尺度。积极开展执法规范“废改立”工作，出台《关于严格规范执法的规定》，促进统一执法标准、规范执法行为。针对统一业务应用系统认识有分歧、填录不规范等问题，在北京市检察系统内首家制定《关于全国统一业务应用系统信息填录的实施办法》，建立承办组内部自查、承办组间互查、内勤核查、处长抽查的“四道关”审查模式，实现案件办理的全程实时动态监控，案卡填录准确率为99.85%，在北京市检察机关处于领先位置。注重与侦查机关的联系与沟通，每季度末向侦查机关通报执法不规范问题，及时消除执法分歧；不断深化对侦查活动的监督，规范审查起诉阶段取保候审案件受理流程，通过增加预审程序、实行“见人收案”，确保办案质量，该做法在北京市检察机关推广。

2.防范司法不规范风险点。针对法律文书和案件材料形式化、用语不严谨等问题，出台《关于严格规范法律文书和案件材料的意见》，实行动态监控记录表、督察记录表、复查记录表“一案三表”，以实时监控防范机制、事后问题管理机制、监督机制和压力机制促进法律文书和案件材料规范化。规范推进刑事案件速裁程序试点工作，形成受理案件及时预判、择情委托社会调查、高效制作审查报告、告知权利征求意见、简化法律文书制作的“五步法”工作流程，切实节省司法资源。严把“入库关”“出库关”“管理关”“监督关”，确保涉案财物管理规范化。规范案件线索审查管理工作，建立审查台账、审查报告、审查备案表、不立案审查通知书的“四个审”工作法，不服不立案决定的信访量同比下降67%。

4.省院规范性文件河北省人民检察院 篇四

文号: 鄂政发[2011]72号

各市、州、县人民政府，省政府各部门：

根据国务院颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令第590号）、《国务院办公厅关于开展征地拆迁制度规定落实情况专项检查的通知》（国办发明电〔2011〕18号）和国务院法制办公室、住房和城乡建设部、国土资源部《关于做好有关征地拆迁的规章和规范性文件专项清理工作的通知》（国法〔2011〕38号），省政府对我省有关征地拆迁的规范性文件进行了专项清理。2011年11月9日省政府常务会议决定：废止《湖北省人民政府关于贯彻城市房屋拆迁管理条例加强湖北省城市房屋拆迁管理工作的通知》（鄂政发〔2001〕88号）。

5.省院规范性文件河北省人民检察院 篇五

股权交易是对一家公司部分或全部股份的转让交易, 股权交易作为资本市场的重要构成, 为公司发展、尤其是中小公司发展筹集资金;为投资者提供投资平台, 积聚社会资本, 实现产业资本的合理流动、促进行业兼并重组、有利于优势公司做大做强;对于经济结构调整、实现资源优化配置、促进区域经济协调发展等方面都起着重要作用。

目前我国资本市场体系包括场内市场和场外市场。国内多层次资本市场呈倒三角结构, 沪深主板挂牌1300多家, 中小板和创业板接近1000家, 而场外市场不足600家。从美国经验看, 场外市场是整个资本市场的基石, 是构成多层次资本市场的关键组成部分, 整个资本市场呈金字塔结构:处于塔尖的纽交所, 上市公司数量约2800家, 中间的纳斯达克约5000家, 塔底的场外市场 (OTCBB和粉单市场) 有8000家以上。由于我国场内交易市场容量有限, 上市门槛较高, 大量的中小企业是不可能通过场内交易实现融资的, 而场外股权交易市场由于容量大、企业资格要求相对较低, 更符合中小企业的实际情况。依据国务院相关文件, 我国场外股权交易市场已建立了中关村代办系统和天交所作为两个全国性交易平台, 在上海、重庆、深圳、浙江等地均建立了非上市公司股权交易平台, 在各自经济辐射范围内建立区域性的场外股权交易市场。

河北省股权交易机构处于起步状态, 已经运转的机构包括:河北省产权交易中心, 1996年9月成立, 同步在各地级市设有各市分中心, 是定位于河北省范围内国有产权交易的产权交易机构;天交所渤海股权交易中心, 于2010年8月18日正式开业, 功能定位于股权交易, 即通过电子交易系统, 建立非上市、非公众股份公司股权交易平台。随着天交所渤海股权交易中心落户沧州, 我省股权交易市场空前活跃起来, 截止2013年2月末, 天交所累计挂牌企业达到252家企业, 累计实现融资43.69亿元, 其中河北挂牌企业52家, 占天交所挂牌企业总数的20%以上, 另在上海股权托管交易中心挂牌1家, 在一定程度上解决了项目投资和生产经营所需资金的瓶颈问题, 缓解了我省中小企业发展过程中遇到的融资困境。通过改制上市, 使企业理顺产权关系、规范治理结构、加强内部控制、完善财务会计制度, 解决了大量影响企业做大做强的历史遗留问题。但是, 股权交易仍未被社会充分认识、股权交易机制尚不完善、交易规模偏小、股份的流通性差、股权交易的增值性不明显, 社会资本的参与热情低, 市场参与者较少, 影响了股权交易发展和股权市场对资源配置作用的发挥。

二、河北股权交易市场面临的问题分析

股权交易市场的主体包括股权交易所、挂牌公司、中介机构、投资人等。天交所渤海股权交易中心落户河北两年多来, 河北挂牌企业数量仅次于山东省, 居于第二位, 在交易所注册的中介机构参与了企业挂牌中的审计、法律、保荐、做市等业务, 提高了整个社会对股权交易的认识, 提高了挂牌企业的知名度, 中介机构专业人员业务素质也得到了锻炼和提升。但是, 场外股权交易实践也暴露出一些现实问题, 主要表现在以下几个方面:

(一) 股权交易所的各项制度建设尚需完善

首先, 股权交易所经各省市级政府批准设立, 而且各项制度不很完善, 尚未纳入证监会监管范围, 无法打通OTC转向主板的环节。其次, 股权交易所面对的是中小企业, 中小企业多数法人治理结构不健全, 财务核算不规范。从项目启动到完成融资, 一般在3个月左右, 在短时间内挂牌会遗留下未解决的财务或法律问题, 这就导致股权交易所需要在规范与不规范之间找到一个合理的平衡点, 即能挂牌又不至于遗留太多问题, 实际操作过程中平衡点很难掌握。最后, 股权交易所多为公司制企业, 有营利和生存压力, 导致在各项业务把关上不严。

(二) 股权交易不活跃, 换手率低

首先, 挂牌公司的股权被设计成标准化合约, 以公司总股本的一定比例, 比如1/200为交易最小单位并定义为1标准手, 交易基数较高, 少则几万、多则几十万甚至上百万, 个人投资者市场参与度极低;由于股权投资风险较高, 退出不易, 机构投资者参与热情也不高。其次, 挂牌企业披露信息不能反映挂牌企业真实的情况, 并且股权定价机制不能反映挂牌企业的市场价值, 对投资者参考作用不大。最后, 目前的交易机制是做市商制度, 不能形成众多买家、众多卖家的真正意义的集合竞价, 交易制度的缺陷致使投资者偏少, 不能形成有效的活跃的交易市场, 很多挂牌企业长时间没有交易或零成交, 换手率低。股权交易不活跃, 换手率低, 极大地影响了股权交易市场的发展。

(三) 企业挂牌积极性不高

由于交易不活跃, 投资者参与度低, 股权价值也不能反映企业价值, 并且私募阶段很少有机构投资者投资 (很多股权交易所规定保荐人必须投资被保荐企业, 实际运行过程中多为代持股权) , 融资金额不大。大部分企业挂牌前融资额在500万元到1500万元, 主要用于补充流动资金不足, 用于项目投资的私募较少, 对企业缺乏吸引力。且在挂牌过程中需要支付一笔较大的保荐、中介、挂牌费用, 而企业在挂牌过程中未能达到相应的融资目标。

(四) 保荐人专业素质有待提高

由于股权交易市场所面对的客户是中小企业, 保荐收费一般在30万上下, 收费偏低, 导致很难吸引有实力券商的介入, 保荐人多为投资公司及小规模的私募基金, 这些机构资金实力往往偏弱, 很难聘用高素质的专业人才, 在对企业保荐过程中不能准确的发现存在的问题及提出改进措施, 对企业的未来发展帮助不大, 很难赢得企业的满意。

(五) 律师及会计师的风险把控能力偏弱

在保荐企业挂牌过程中, 律所、会所和保荐人主要通过调取保荐企业工商档案以及财务数据, 以查证公司是否违背公司法等法律规定, 是否满足挂牌条件需要的财务指标;没有从公司实际出发帮助企业完善法人治理结构、规范企业的各项管理制度。由于中小企业普遍存在的纳税风险, 报税数据往往不能真实反映公司的财务状况, 导致私募价格往往缺乏合理性 (偏高甚至离谱) , 因此很难吸引机构投资者的进入, 而个人投资者专业知识的缺乏, 导致一些“不真实”的企业在股权交易所挂牌, 致使目前中介机构以挂牌成功为目的, 风险控制能力偏弱。

三、规范与发展股权交易市场的对策与建议

(一) 完善股权交易所的监管模式和制度建设

首先, 明确场外股权交易市场是我国资本市场的重要组成部分, 与沪深主板市场在功能上是一致的。目前我国场外股权交易市场有中关村系统、天交所以及重庆、上海、深圳、浙江等地的股权交易所, 而由证监会监管的只有中关村代办系统一家, 其余的均由各地方政府管理, 因此应将以天津为代表的各地股权交易所均纳入证监会的监管范围, 由证监会统一对场外股权交易市场进行指导和监管。其次, 进一步完善股权交易所的市场制度建设和运营机制, 从管理规章制度、业务规则和工作流程等方面进行规范, 在项目审核监督、中介机构服务和员工执业等方面加强管理。最后, 细化挂牌制度, 严把质量关, 帮助中小企业排除挂牌障碍, 各项细则具体可操作性强, 有利于对保荐人等中介机构进行业务指导。

(二) 活跃股权交易, 增强市场的流动性

首先, 通过各种方式提高股权交易所的知名度, 降低交易基数, 控制投资风险, 吸引个人投资者和机构投资者的加入, 提高交易的活跃度;其次, 及时解决挂牌企业上市过程中遇到财务和法律等方面的问题, 对保荐人代持现象进行规范, 防止私募定价违背客观规律, 让股权价格能够反映挂牌企业的市场价值, 真正成为有投资价值的资本市场, 改变目前交易不活跃的现象。最后, 改变目前单一做市商制度, 实现做市商制度与集合竞价相结合的机制, 最终形成活跃的、有效的交易市场。

(三) 提高企业挂牌的积极性

首先, 通过政府金融管理部门的引导和政策支持, 让更多的小企业了解股权融资的优势, 提高股权交易所的社会认可度;通过改制上市, 完善公司治理结构, 规范财务运作、减少税务风险, 让挂牌企业切实体会到挂牌上市的好处;引入战略投资投资者, 让中小企金业短时间内快捷、低成本、多次募集到生产经营所需要的资金。其次, 企业挂牌过程中相关费用如保荐费、律师费和挂牌费用, 由地方政府给予一定的财政补贴, 并且及时到位。最后, 企业挂牌后, 股权交易所努力帮助提供行业信息、市场信息及资本收购重组信息, 让挂牌企业在规范中运营, 为做大做强打开坚实的基础。

(四) 提高各中介机构业务水平和风险控制能力

股权交易所为加强对中介机构的监管, 提高各中介机构的保荐服务质量及后续持续督导, 形成定期培训及业务考核制度, 定期对相关人员进行业务培训及业务考核, 提高中介机构人员的业务素质和职业道德素养;各中介机构要积极开辟渠道给业务人员提供晋升机会, 鼓励相关人员考取职业资格证书, 并给予一定物质奖励。在挂牌过程中, 要求各中介机构提供工作底稿, 及相关挂牌企业的工商档案材料及财务数据材料, 并有专业人员负责核查相关信息的真实性, 找出存在的问题。通过以上手段可以减少中介机构工作出错的概率, 增加各中介机构的责任心, 提高各中介机构的风险把关能力。

总之, 通过以上各种措施一方面使股权交易所能够规范运营、形成和国外一样交易活跃的场外交易市场、吸引更多投资者加入;另一方面也培育出大批高素质的中介机构, 进而帮助挂牌企业更好地发展壮大, 解决现实中的资金困境难题。

摘要：随着《国务院对天津滨海新区综合配套改革试验总体的批复》及天津股权交易所成立, 各地股权交易所纷纷建立起来, 河北省股权交易市场也空前活跃, 截止2013年1月在天交所挂牌企业达到52家, 在上海1家, 进一步提升了我省资本市场服务实体经济的能力。由于股权交易国家对其定位的区域性, 并未形成统一的制度, 股权流动性、交易量都受到一定的限制。本文从分析河北省股权交易现状入手, 指出存在的突出问题, 并提出针对性的对策与建议, 为相关决策部门提供有价值的参考。

关键词：股权交易,股权交易所,保荐人,中介机构

参考文献

[1]张宗新, 徐冰玉.上海场外交易市场发展模式与路径研究.上海金融.2010, (10) .

6.检察建议的规范化问题探究 篇六

一、检察建议规范化需要厘清的基本问题

所谓检察建议是“人民检察院为促进法律正确实施、促进社会和谐稳定，在履行法律监督职能过程中，结合执法办案，建议有关单位完善制度，加强内部制约、监督，正确实施法律法规，完善社会管理、服务，预防和减少违法犯罪的一种重要方式”。[1]检察建议作为检察机关参与社会治理的一种方式，近年来发挥着越来越重要的作用，在社会上有一定的认可度，但由于检察建议源自检察实践中探索，存在先天不足，缺乏法理基础和法律的明确规定，检察建议涉及的基本问题还有待厘清。

1.检察建议的性质

检察建议的性质，关系着检察建议工作存在的基础及发展趋向，也影响着该项工作如何规范开展的问题。对于检察建议的性质研究，杨书文先生曾归纳过几种代表性的观点：一是认为检察建议是人民检察院履行法律监督职能的方式之一；二是认为检察机关参与社会治安综合治理的重要方法；三是认为检察建议既不是检察职权也不具有法律监督的性质。[2]以上观点都有一定的道理，能够揭示出检察建议某一方面的特质，但表述上又不完全正确，有失偏颇。笔者试图弄清检察建议的性质，却发现对专家学者对这一基本问题的研究论述不多，原因自然跟其在司法实践中的辅助地位，未受到足够重视不无相关。笔者个人比较倾向于王桂五老先生对这一问题的认识，“就整个检察建议活动来说，它确实包含着纠正违法的内容，因而检察建议虽然不全是法律监督工作，也不是一项检察职权，但含有法律监督的性质是无可怀疑的……检察建议是检察机关为改善执法状况，改善行政管理和企业管理，以防止和减少违法犯罪而从事的一项服务性工作……检察建议的基础主要是办案，它来源于办案，又起到了办案所起不到的作用。它以非法律监督的形式，实现了法律监督与服务相结合。”[3]不难看出，王老先生关于检察建议性质的论述跟《规定》中对检察建议涵义的界定也比较一致，检察建议依附于检察机关办案，以非法律监督的形式内含着法律监督的性质，服务和辅助检察机关实现法律监督职能，没有法律监督形式的强制力，依靠检察机关自身的影响力和建议本身的科学合理性保障实施。

2.检察建议的功能

检察建议的性质，决定了检察建议具有怎样的功能定位。概括言之，体现在以下四个方面：一对检察机关发挥法律监督职能方面，在当前法律法规对检察机关履行法律监督义务的方式规定不明确、不到位的情况下，可以更有效地辅助法律监督的目的实现。二对社会治安综合治理方面，有利于建设和谐社会，促进相关单位依法行政。三对被建议单位而言，可以唤起相关单位的防患意识，强化监督管理，预防和减少职务犯罪发生，促进他们堵漏建制，强化管理、完善制度。四对检察制度的完善方面，可以激励检察人不断探索法律监督新的实现形式，引导检察人员转变执法理念、积极开拓法律服务的新领域，为发展和完善中国特色的检察制度而不懈努力。

3.检察建议规范化的认识

所谓规范，有两层含义：一是约定俗成或明文规定的标准；二是符合要求标准。[4]因目前关于检察建议还没有具体统一的规范，只有刑诉法、民诉法、检察院组织法、检察官法的原则规定，检察机关可以用检察建议的形式进行法律监督。而检察建议的规范要求，目前仅有2009年《人民检察院检察建议工作规定（试行）》（以下简称《规定》），该规定的出台距今已6年有余，存在规定依据不明确、适用范围不统一、程序不规范、可操作性不强等问题，如何进一步规范检察建议，使之实现法制化、规范化，成为亟待解决的新问题。

检察建议的规范化，笔者倾向于第二层含义，要通过检察实践的探索，总结各地检察机关开展检察建议工作的经验、教训，查找出其中存在的主要问题、不规范运作的节点之所在，深入探讨这项工作开展应该是怎样的，怎样才能达到规范化的状态，从而推动检察建议工作具体规范标准的出台，然后通过立法或司法解釋等法律规定的形式颁布，在全国检察机关推行，达到规范化的目的。规范化不能简单地理解成一刀切、同一化，应该有明确的依据、统一的范围、规范的程序、明确的管理部门，既要保持形式上的统一（例如都必须依检察院的名义对外发出检察建议，要有统一的编号），又要能体现出各个职能部门检察建议的特点，部门职能不同，针对的对象亦有不同，具体内容要求有所区别。

二、象山县院近年来适用检察建议的现状

笔者试图对近三年来象山县院制发检察建议的情况进行统计梳理，以理清该院检察建议的适用现状。但向制发检察建议的几个主要业务科室了解情况，发现近年来该院制发检察建议数量较少，除了一些考核机制涉及的部门制发数相对较多外，不少部门都是空白。缘此，笔者仅对比较有代表性的2014年全院制发检察建议的情况进行统计，发现呈现如下特点：

1.检察建议制发主体分散，对象广泛

制发部门分散。我院共有十六个内设科室，其中包括反贪、反渎、侦监、公诉、监所、民行、控申、预防8个业务科室，都可以制发检察建议。制发对象广泛，这些科室主要依托办案情况，就规范行政执法、规范监管、规范侦查活动、规范法院审判和执行活动、预防职务犯罪等方面，向县人民法院、县公安局、县司法局、行政机关和国有企业等多类单位，全年共计制发检察建议50份。各科室制发情况为，公诉科1份，监所科14份，预防科4份，控申科2份，民行科29份，反贪、反渎、侦监均为0份（见下表）。建议类型多样，有社会治安综合治理类、有社会管理类、还有诉讼监督类和行政执法监督类。

象山县人民检察院2014年各科室检察建议数量计表

部门

数量反贪反渎公诉侦监监所预防民行控申

制发数量0010144292

收到回复0000144292

2.检察建议适用不平衡，分化很明显

由上表可见，各个业务部门适用检察建议情况严重不平衡。由于各部门职能不同，办理案件的性质和工作内容的不同，再加上由于考核等因素的影响导致重视程度不同，每个部门制发检察建议的数量存在很大差别。因有的部门检察建议制发计入考核加分，如民行科和监所科，一年内分别发29份、14份，有的部门不计入考核数量很少，如反贪、反渎、侦监一份也没有，公诉仅有1份。此外，一个部门内部检察建议的适用也不平衡，就民行部门而言，各种检察建议制发情况分布为，行政执法监督类7份，督促起诉类9份，审判活动监督类8份、民事执行监督类5份，再审检察建议0份。其中虽不乏法律法规修改的原因，但还是能反映出检察建议制发不平衡的现状。

3.检察建议回复率总体较高

从该院全年2014年发出检察建议共计50份，收到书面回复49份，回复率高达98%。但书面回复率较高，体现了社会相关部门对检察建议工作的重视，检察院该项工作的开展较有成效。各业务部门针对办案履职过程中出现的各类问题，有的放矢地发出检察建议，使被建议单位易于接受。比如监所科，针对看守所监管过程中出现的监管人员殴打犯罪嫌疑人、看守所食堂管理、监管场所秩序问题、监管不规范等问题及时发出检察建议，对看守所管理上存在的问题可以及时补漏，促进监管场所的规范管理，县公安局均能及时回复，及时纠正。预防科，在自侦部门办理职务犯罪案子时开展同步预防，深入剖析职务犯罪的特点，向发案单位发出针对性强的预防犯罪的检察建议，受到发案单位充分重视，均能及时回复。

三、检察建议适用不规范存在的主要问题

尽管检察建议已经广泛应用于诉讼监督、预防犯罪、综合治理和社会管理等领域，取得了一定的效果，但通过对象山县检察建议适用情况调查，不难发现这项工作由于先天不足缺乏具体的规范，又在某种程度上受制于考核机制，确实存在很多问题，也有违检察建议方式探索的初衷——“有利于更好地促进有关单位完善制度，加强内部监督制约，有利于宣传法制，教育群众，预防和减少违法犯罪，增强检察机关的办案效果。”[5]

1.检察建议的法律依据不够充分

反思检察建议的发展历程，无论是追溯到最早在《工农检察部的组织条例》中提到的“各级工农检察机关以有计划的检察方式履行检察职能，并在检察中运用检察建议”[6]，还是后来检察建议工作近七十年的曲折发展，有关检察建议只是一些松散零星的规定，而且都是检察系统内部的探索，始终没有上升到立法层面。直到2009年最高检正式印发了《人民检察院检察建议工作规定（试行）》，对检察建议工作才有了相对明确的规定，规定仅有十一个条款，且还是过于原则实际操作性不强，并未达到规范检察建议工作的预期效果。2012年修改后的民诉法的第208条至210条，用三个条款对检察建议作出了明确规定，但都是再审检察建议（可以引起诉讼程序的启动）的适用情况，不在一般检察建议讨论之列。现行的经最高检修正试行的刑诉规则、民事行政诉讼规则，虽都有对检察建议规定的条款，但都是规定检察建议可以通过检察建议的方式进行监督，怎么监督缺乏具体细化的规定，且毕竟是最高检一家的司法解释，法律位阶较低。总之，检察建议由于法律依据不足、性质定位不够明确，缺乏有效的保障程序，导致实践中检察建议柔性有余而刚性不足，检察建议制发后被监督单位若不重视、不配合，检察机关很难作出有效的应对措施，这些都使检察建议的适用效果大打折扣。

正缘于此，上文中提到象山县院检察建议回复率虽高，其实是分母基数小，事实上占八分之三的部门一份检察建议也没发过，办案量最大的刑检部门公诉科只发1份、侦监科0份。刑检部门不发检察建议不是相关部门不存在问题，而是法律规定不具体又缺乏效力保障机制，被建议单位不重视、不纠正、不整改，打消了检察干警制发检察建议的积极性。即便是收到检察建议回复率较高的部门，例如民行科，也是在考核的压力下，通过反复与被建议单位沟通协调，检察建议才被回复，高回复率很大程度是人为造就的，并不能反映检察建议被认可的真实状况。

2.检察建议的适用范围不明确

2009年《规定》可以制发检察建议的情形仅有六条，范围显然过窄，且已不适应检察工作实践的要求，检察实践中，具体哪些情形可以发检察建议，各级各地检察机关做法不尽一致。上海、河北、重庆等地的检察机关在2010年后陆续对《规定》进行了细化，出台实施细则，对检察建议适用范围进行修正，根据实际工作需要对内容进行增删。2013年12月底，劳教制度的废除，《规定》中关于劳教情况可以发检察建议的提法显然已经不合时宜。而最高检对《规定》并未进行修正，全国各地检察机关对检察建议的适用范围认知不尽一致，检察建议工作开展的积极性也大为不同。由于缺乏規范的制约，适用范围不够明确，导致检察建议工作开展呈现出随意性。有些地方对检察建议运用广泛，制发数量较大，范围较广，对一些琐碎细小的问题，甚至是程序上小的瑕疵，也去沟通协调制发检察建议，难免有滥用该权之嫌；有些地方认为被监督单位对检察建议不重视，发了不予整改不予回复，对检察建议效果的失望，故而很少发，出现应发而不发的情况。这些非但不利于检察建议工作的正常开展，反而因为工作开展的随意性而对检察形象产生不良影响。

3.检察建议的质量不高

目前对检察建议并没有明确的质量标准，仅有考核要求，检察建议发出后收到回复是考核加分的依据，如果没有回复则考核不予认可。至于检察建议是否有发的必要性，建议是否有针对性，整改措施是否有可操作性，语言表述是否精炼准确，回复是否及时等等，都没有统一的要求。笔者从我院可考的检察建议制作来看，基本上能依托办案实际，通过调查案件事实，分析其中存在的问题，并有针对性地发出检察建议。但是，也发现不少检察建议针对性不强，质量不高，具体表现在：①简单套用模板，套用程式化的语句，例如“管理机制存在漏洞”、“应该加强监督”，而不具体分析存在怎样的漏洞、怎样强化监督进行堵漏。②检察建议缺乏严肃性。如一些地方民行部门，面对考核的压力，对审判活动中出现的错别字、称谓错误等瑕疵笔误，也要一件一发检察建议；还有执行程序中不可逆的轻微违法现象，也要一件一发检察建议，琐碎轻微的违法还要通过检委会讨论，难免尴尬。这类问题，确实会影响到审判工作的公信力、司法权威，可以发一份综合的审判活动监督检察建议，督促法院在以后的执行工作中防范此类现象的发生。③检察建议缺乏深度。多数检察建议只关注到了一些表面现象，简单的列举法条多，在此基础上进行深刻的释法说理少，缺乏对出现问题的深层原因分析，更别提能够提出针对性强明确具体的整改措施。

4.检察建议的管理比较混乱

检察建议制发的程序，《规定》虽明确了检察建议的提出，应按照统一的格式和内容制作，由办公室统一负责文稿审核、编号工作，报请检察长审批或提请检察委员会讨论决定后，以人民检察院的名义送达有关单位。但该程序规定显然过于简单和笼统。检察建议工作的复杂性，决定了程序本身的复杂性，《规定》只是试行，如今六年过去了，既无出台正式的规定也未在立法中予以明确。实践中，因《规定》的可操作性不够强，检察建议虽都是以检察院的名义对外发送的，但检察建议的制发程序比较混乱。审批程序上，有的是直接由科室负责人审核签发；有的是由科长把关，然后送分管領导审批签发；有的是要提请检察长决定或由检察长提交检察委员会讨论决定。送达程序上，有的是由办公室统一送达，有的是由业务部门承办人或内勤送达，有的是通过邮寄送达。

检察建议缺乏统一管理。2009年《规定》只提到由检察院办公室统一负责检察建议书的文稿审核、编号工作，各承办部门负责检察建议的跟踪了解、督促落实工作。但检察实践中，办公室为综合性部门，事务比较繁琐，更多要承担一系列公文写作，人员也较少，没有硬性指标要求，这项任务也就未落实到位。各部门囿于考核的关系，检察建议往往“一发了之”，考核能够加分工作就结束了，对检察建议发出以后跟踪落实不够，被建议单位是否整改、整改的效果怎样，检察机关都无从得知。有些被监督单位认为检察建议也只是建议，没有强制性也缺乏责任追究机制，有的象征性地回复一下，有的不予理睬，使检察建议流于形式。

检察建议的存档管理混乱。编号也是各部门自行编号，或者由现行的全国检察业务统一应用系统自行生成编号，全院并没有对检察建议进行统一编号。由于上级院没有统一要求，也没有存档的具体标准，检察建议就随案卷材料由各科室自行保存。所有这些做法，造成检察建议的制发和回复情况不能被及时掌握，对以后进行统计调研都造成了很多不便，而且还容易造成相关内容的遗失。检察实践中，各部门职能不同，业务量大小不同，缺乏沟通交流，本部门对其他部门检察建议制发情况不甚了解，各自为政，甚至出现了不同部门针对同一问题向同一单位反复发检察建议的情况。

5.检察建议缺乏配套的制度规范

（1）缺乏对检察建议认知沟通机制。对检察建议的认知，缺乏沟通交流，缺乏宣教机制，导致很多检察干警对检察建议制发不是从工作本身需要出发去做，而是有硬性要求就发，没有就不发，因为检察建议发出去不被重视，极大挫伤了干警的积极性；被监督单位也不能理解，系统内都有监督机制，对检察机关的监督提出质疑。

（2）考核机制设置不合理。一项制度涉及的应然状态很理想，但在实然状态中效果会大打折扣。为强化应然的效果，一些省份在积极探索相应的考核机制，推动检察建议工作的开展。可是考核机制一旦设置的不科学，结果又会远离初衷。对于检察建议有考核的部门，会努力发检察建议挣分，没有考核的部门，应发也没有积极性去顾及。

（3）缺乏相应的救济机制。检察建议毕竟不同于一般的建议，经过层层把关，终于发送到被监督单位，却不被重视，也绝不是个别现象，根源在于法律并未赋予检察建议强制执行力，缺乏责任追究机制。问题的另一面，如果有些单位对检察建议充分重视，但采纳检察建议的结果对该单位造成了实际损害，对损害该如何救济，缺乏明确规定。

四、检察建议规范化的对策与建议

司法规范化的大背景下，要充分发挥检察建议应有的作用，就要完善检察建议的立法，规范检察建议的适用：

1.完善法律规定，赋予程序强制力

检察建议在检察实践中运用受阻，制约了其作用的发挥，重要原因在于相关法律规定不完善，对检察建议的性质、地位、作用缺乏法律层面的明确规定，建议必须正视实践中遇到的困难和问题，推动完善立法。一是最高检应当对实践中各级检察机关摸索的经验做法，进行充分调研，适时提出立法建议，提请全国人大常委会授权，推动检察建议法律化。或者在立法完善以前，由省级检察院、市级检察院，与同级别的法院、公安以及政府相关职能部门签订会签文件，明确检察建议的适用范围和效力。二是推动地方立法，建议市级以上检察机关可以开展专题调研，通过向人大备案或做专题汇报的方式，推进地方人大常委会制定有关检察建议的规范性文件，使检察建议工作制度化。无论是怎样的方式，至少要赋予检察建议程序上的强制力，保障检察建议发出以后，受到被建议单位的正确对待，引起其足够重视，能够启动被建议单位对相关问题的调查程序。

2.明确检察建议的适用范围

象山县院在多次召开各部门负责人会议的基础上，就该院近年来在制发检察建议过程中存在的相关问题进行探讨，最终制定了《象山县人民检察院关于规范检察建议工作的若干规定》，对检察建议适用范围进行了深入探索，用了两个条款明确规定，除了对检察建议规定中的五种情形进一步细化，还增加了几种适用情形，例如在检察执法工作中发现国有、集体资产或社会公共利益遭受损害，企事业单位或监管部门怠于行使相关权利或相关职责，需要予以督促的；在办案过程中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权，需要予以纠正的情形。同时还创造性地列出了检察建议的负面清单，对当前检察工作中不能发检察建议的情形做出十二项禁止性规定，例如，禁止就同一案件重复发送内容相同或相似的检察建议，禁止发送缺乏事前调查研究、无针对性的检察建议，禁止发送涉及事实不清、证据不充分、说理不透彻的检察建议，禁止发送与检察履职行为无关的检察建议，禁止用检察建议代替纠正违法通知书、检查意见书、函等法律文书或公文等情形。这些做法，大大提高了检察建议工作的严肃性。

3.确保检察建议的质量

检察建议的制发必须依托于办案，从检察工作履职实际出发，就办案过程中发现相关单位存在的问题，提出检察建议。检察建议具体制发，象山县院有明确的规定，由承办人根据办案、履职过程中发现的程序性、实体性问题，进行深入的调查分析，在事实清楚、证据充分的基础上，写出相应的审查报告报领导审批，然后再撰写检察建议，同样报领导审批，最后才能发出去。撰写过程中，承办人员一定要提高责任心，对用语反复推敲，释法说理反复斟酌。每一份检察建议都要针对具体的问题，进行深入的分析，深刻的释法说理，提出有针对性的意见或者建议，建议要切实可行，具有可操作性，这样才能充分引起被发送单位的重视，避免外行指导内行的尴尬与工作的不严肃。总之，发出的检察建议要做到制发内容要明确具体，用语要严谨规范、分析要深入到位，确保发出的质量，从而提高检察建议被采纳的几率。

此外，为了方便各个科室了解其它科室都发了哪些检察建议，避免出现反复发送的问题，建议办公室可以在内网上开辟一个检察建议专栏，方便各科室相互了解检察建议制发的情况，同时也给大家提供一个相互交流学习的平台。年终时候或定期，由办公室组织专人对当年的检察建议制发效果，进行调研分析，写出相关的调查报告。

4.规范检察建议的管理

规范检察建议的审批流程。对办案中发现的问题，适合运用检察建议方式发挥检察机关法律监督职能的，由相关业务部门调查取证，分析讨论，而后由具体承办人按照高检院关于检察建议的统一格式、内容要求，或者各条线的特殊要求制作检察建议书。检察建议制作报告撰写完成，由承办人交科室负责人审核，然后由科室负责人交由办公室进行形式上的审查，统一文书编号（对于办案系统中直接生成文号的，不再编号），返回至科室负责人，再由科室负责人提请分管副检察长审批签发。其中重大、疑难或争议较大的事项，可以提请检察长或报请检委会讨论决定。

规范检察建议的送达、归档。检察建议是以人民检察院的名义而非个人名义作出，应确保其严肃性和权威性，因此笔者认为检察建议的送达与回复，也要统一出口和入口，由办公室或者案管部门统一负责送达、接收相关部门的回复。检察建议制发后，同步报同级人大常委会备案，必要时抄送被建议单位的上级主管部门，综合治理方面的检察建议还可以同时抄送同级综治部门。检察建议被回复以后，附带相关的调查材料一并交办公室统一登记备案，统一存档管理。

5.强化检察建议工作的跟踪督促

检察建议发出之后，还要跟踪督促被建议单位进行整改落实，这直接关系检察建议工作的效果，是该项工作存在的意义之所在。案件承办人员要主动跟被建议单位联系，实行动态监督，分析检察建议的合理性可行性，了解他们对检察建议的态度，帮助他们解决在落实检察建议过程中遇到的困难或问题。如果被建议单位采纳检察建议，制发部门要督促、协助其限期整改，在一个月内将整改落实情况及时回复给检察机关，并将回复情况及时录入检察机关同意业务应用系统；如果被建议单位没有正当理由对检察建议不予采纳，逾期未做回复，检察建议管理部门应当及时提醒制发部门进行督促，制发部门可以检察机关的名义向被建议单位的上级主管部门、政府职能部门等监督管理机关反映情况，督促其落实检察建议。如果发现已发送的检察建议，确有不当应及时撤回的，承办部门应在作出撤回决定后通知有关单位并作出书面说明，需要撤回检察委员会决定提出的检察建议的，应当提交检察委员会讨论决定。

6.建立规范检察建议的保障机制

首先，建立良好的沟通联系机制。对检察干警要进行沟通，引导他们正确适用检察建议，纠正部分干警对检察建议弃之不用、滥发滥用的做法，引导他们为推动检察建议工作的规范化共同努力。对被建议单位，也要加强联系，检察建议发出前，由检察承办部门负责人或分管领导，与被建议单位负责人沟通，征求意见交换看法，争取他们的支持和理解；检察建议发出后，承办人也要主动与被建议单位联系，了解其困难，帮助其整改，反馈提升建议效果。

其次，营造检察建议适用的良好外部环境。主动争取同级人大、政法委及政府相关职能部门对检察监督工作的支持。针对一些单位对重要的检察建议不回复不重视的情况，检察机关可以视情况向相关上级主管部门反映情况；具有共性或影响较大的检察建议，可以抄送同级人大，或者必要时向同级人大常委会专题汇报检察建议工作情况。从而对被建议单位施压，引起这些单位的重视，启动相应的调查程序，对检察建议进行回复采纳，确有异议不予采纳的要说明理由，否则检察机关可以根据具体情况向相关主管部门提出处分意见。

再次，建立合理的考评机制。不能简单地考核检察建议回复的数量，而要更重视考核检察建议的质量。对检察建议进行考评量化，对发检察建议的必要性，检察建议制作的形式、内容是否符合要求，提出的问题是否有针对性，整改的措施是否有可操作性，检察建议的采纳程度，社会影响情况等因素进行綜合考量。从而达到通过考评对检察建议工作进行科学引导的目的，真正发挥其应有的作用。

参考文献：

[1]最高检在2009年为进一步规范检察建议的适用，充分发挥检察建议的作用，更好地履行人民检察院的法律监督职能，制定了《人民检察院检察建议工作规定（试行）》，其中在第一条对检察建议的内涵做出了明确的界定。本文中的检察建议，不包括民检部门的再审检察建议和民事执行检察建议，民检部门已将其单列，故不再与其它检察建议同一序列.

[2]杨书文.《检察建议基本问题研究》，载于《人民检察》2005年第9期，第17-18页.

[3]王桂五.《中华人民共和国检察制度研究》，法律出版社，1991年版，第583-584页.

[4]新华汉语词典，商务印书馆，2013年版，第372页.

[5]陈国庆.《人民检察院检察建议工作规定（试行）》解读，《人民检察》2010年第1期，第75页.

[6]闵钊编.《中国检察史资料选编》，中国检察出版社，2008年版，第200页.

作者简介：

饶元玲（1982.6～），女，河南，硕士研究生，研究方向：法学理论。

7.省院规范性文件河北省人民检察院 篇七

【关键词】基层人民银行 现场检查制度 规范 统一

一、当前基层人民银行现场检查工作中存在的主要问题

1、操作程序缺乏统一的标准

现场检查是人民银行的一项具体的行政行为，同时也是一个有机联系的整体。从现场检查的立项申报开始到最后检查结论的形成，每一个环节都应该有统一、明确的要求。目前基层人民银行各职能部门在对外的现场检查时，沿用上级行对口部门制定的操作程序或采用职能调整前的现场检查操作规程进行增、删、改，而对内则根据检查内容、性质、行政许可格式文书各不相同，无论从内容、格式、用印和规格上都不统一、不规范。法律文书特有的缜密性和严谨性也差。

2、监管职责交叉导致监管成本增加

目前，基层人民银行现金管理职责、反洗钱管理职责、账户管理职责分别由货币金银部门、保卫部门、会计部门承担，由于现金管理、账户管理和反洗钱管理都牵涉到对资金流向、形态的监测与管理，因此，三者具有一定关联性，极易出现就同一检查对象、同一检查内容、短时期内重复检查的问题。并且每进行一次现场检查，都要投入大量人力、物力、财力和时间，不但行政执法工作效率低，而且监管成本很高，加上受“重调研、轻监管、人员紧张”等主客观因素的影响，基层人民银行的监管职能极易出现边缘化、弱化的倾向。

3、档案材料管理责任不明确

现场检查的每一个环节都会产生档案材料，包括《现场检查申报表》、《现场检查方案》、《现场检查通知书》、《现场检查调阅资料清单》、《现场检查取证记录》、《现场检查工作底稿》、《现场检查事实确认书》、《现场检查报告》、《行政处罚立案审批表》、《现场检查整改通知书》、《行政处罚委员会会议记录》、《行政处罚意见告知书》、《行政处罚决定书》、《送达回证》、《强制执行申请书》、《移送案件通知书》、《XX项目终结报告》等。

这一系列的档案材料哪些应该归档、应该由哪个部门归档、怎么归档、归档的期限如何、责任的划分等问题都未做出明确、统一的要求，极易导致档案材料不健全、甚至丢失，使得档案材料所应具有的严密性、完整性、证据性遭到破坏，一旦被处罚机构在法定期限内提起行政诉讼或行政复议，作为被告的人民银行就容易陷入被动局面。

4、监督机制不完善

职能部门进行的现场检查是否合规、处理方式是否符合法律规定等问题都需要有专职部门来监督，现场检查准备是否充分、是否经过立项审批、检查过程中有无违规行为、处理的结果是否符合法定要求，行政执法检查违规或过错责任追究如何界定、执行等等，这些问题都应该有监督机制的介入。这样，才能确保现场检查规范、准确，也才能体现严格依法行政的要求。目前，对各职能部门进行的现场检查在事前、事中、事后等方面的监督还有待进一步加强。

二、统一规范基层人民银行现场检查制度的建议及措施

统一规范现场检查制度，要从检查准备、检查实施、检查处理和检查档案整理等各个阶段规范现场检查行为，确保现场检查内容、程序和档案的完整、统一、规范。

1、科学设计并统一运行现场检查操作程序

应规范现场检查的操作程序，制订一个统一的标准。把原来分散的各部门的操作程序进行归纳整理，避免部门之间操作程序上的相互冲突，内容重复。不论哪个职能部门哪方面的现场检查都按照统一的标准执行，以免各职能部门各行其是。现场检查操作程序应该包括：准备阶段、检查阶段、处理阶段等部分，对每一个部分所涉及的每个环节都作明确、具体的规定，以便基层人民银行在执行中更具针对性和可操作性。

2、按法定程序规范行政执法检查行为

根据《人民银行法》、《商业银行法》、《行政许可法》、《行政处罚实施办法》制定统一的金融执法检查工作制度。从报批立项、执法检查、违规认定到行政处罚及文书审核，乃至执法过错责任追究，实行“一条龙”式的流程管理，切实增强执法部门的工作责任心，营造运转协调、公正透明、廉洁高效的依法行政环境。首先，将基层人民银行各职能部门确定的检查内容进行“合并同类项、分出交叉项”，剔除重复检查内容，结合业务性质，有效整合基层行的执法检查力量，成立若干现场检查小组，按条块进行现场检查，统筹安排检查对象、时间、人员、频次，尽量做到步调一致，降低监管成本。其次，在入驻检查前，要认真审核执法部门的现场检查方案，统一下达现场检查通知书。再次，建立信息共享反馈机制。各职能部门在现场检查时将所掌握的监管信息建立一个全面、及时的信息数据库，以供其他职能部门在以后的监督检查时信息共享，既推动各执法部门监管合力的有效发挥，又降低监管成本。

3、对现场检查档案材料实行规范化管理

首先，明确材料的归档部门。现场检查涉及多个部门，对基层人民银行来说，应该把具体的执法部门所产生的有关材料根据合法性、真实性、完整性、连续性、证据性的要求进行归集整理，按照正规档案管理的要求纳入全行档案统一管理，以便保管、保密、查找和使用。

其次，合理界定归档材料。对于执法部门而言，应该把对每一个金融机构、每一个金融事件的现场检查所适用的检查程序形成的检查材料一并归档。

再次，规范档案材料的管理。制定制度，对现场检查所形成的档案材料按照相关要求规范管理。比如材料的保管期限，根据材料的性质和重要程度，是永久保存，还是有期限保存等应作明确规定。

4、完善行政执法现场检查的监督机制

（1）落实行政执法责任

要依照有关法律制定科学合理的行政执法责任制，准确界定执法权限和责任，设定执法岗位，明确各职能部门和执法岗位的行政执法权限和责任，做到权责明确和权责统一。

准确界定行政执法部门不作为、违规或错误行政执法检查的责任，实行严格的过错责任追究制度。建立信息反馈和跟踪制度，以便内审、纪检监察部门在行政执法监督时有章可循，有据可依，从而提高监督的针对性和力度，使行政执法检查取得实质性效果。

（2）强化监督

充分发挥纪检监察、内审的监督合力作用，经常性地组织纪检监察、内审部门开展行政执法监察活动，强化对行政执法部门的监督检查，提高行政执法工作效能，使基层央行依法行使职权的严肃性和权威性得到较好体现。

一是在现场检查前，对于职能部门的现场检查申请、现场检查方案应该认真审核，对检查申请的合法性、合规性提出意见和建议，做好事前监督。

二是对执法部门在开展现场检查的过程中有无违规行为，纪检监察部门应该通过有效途径征求被查单位的意见。

8.省院规范性文件河北省人民检察院 篇八

1 抓硬件建设

太仓农机监理所加大资金投入, 花30多万元购买了一台农机移动检测车, 使农机检验工作做到了既科学、准确, 又方便了广大机手;投入10多万元更新了办公电脑, 建立了标准化的农机驾驶人电脑考试室和档案室, 进一步规范了农机监理工作;投入5万多元购买了电子显示屏、沙发、饮水机等设施, 印制了机手办事指南、便民服务宣传单等, 大大改善了窗口服务环境。

2 抓软件建设

太仓农机监理所始终以加强广大农机监理员的思想意识、服务意识为工作的重点, 使全体农机监理员充分认识到窗口就是为了服务, 监理员就是服务员。并制定了各项工作制度、办事要求, 设立了举报信箱, 要求全体农机监理员牢记宗旨, 把严格执法与热情服务有机地结合起来。

2.1 开展送检下乡活动

每年3~4月份, 太仓市农机监理所组织全体农机监理员伸入到各镇、村、组、户对全市1 000余台各类拖拉机、联合收割机进行年度安全检验。对照有关拖拉机、联合收割机检验的工作要求, 采取人工检验和检测线检测相结合的方法, 对参检的各类拖拉机、联合收割机进行认真、严格、细致的检验, 对一些车况不好, 检验不合格的拖拉机发放整改通知书, 告知不合格原因, 要求机手修复后再检。农机监理员认真细致的工作和详细周到的解答, 使机手很快就知道各自拖拉机、收割机的问题所在, 并及时地给予修复, 二次检验合格率达到了90%以上。既做好了工作, 又方便了广大机手, 消除了农机安全生产隐患, 为确保全市农机安全生产奠定了坚实的基础。

该市农机监理所领导非常重视省农机监理所对参检的拖拉机、联合收割机要求张贴农机专用反光标识的规定。为了做好此项工作, 同时又不给广大机手增加年检费用, 市监理所自购农机专用反光标识, 在年度检审时无偿赠送给机手, 要求机手按规定张贴。还向参检的广大机手赠送农机安全宣传环保袋、宣传资料、毛巾、香皂等。

2.2 开展送安全教育下乡活动

太仓市农机监理所在每年大忙来临前, 组织农机监理员对全市农机驾驶操作人员分批次进行安全教育培训, 培训人员1 000多人次, 发放安全教育材料1 000余份。培训中, 针对全市历年来发生的农机事故案例进行分析, 讲解事故发生的原因及处置办法, 组织学员观看农机安全宣传片。接受培训的农机驾驶员一致认为, 农忙来临前的安全教育活动, 内容丰富, 针对性强, 给他们上了一堂生动的农机安全教育课, 增强了他们的安全生产意识和操作技能, 并承诺在作业过程中一定牢记“安全”二字, 决不违章操作。

该市在大忙前组织农机驾驶操作人员进行安全教育活动已有15年了, 累计举办农机安全培训180余期, 参训农机驾驶人15 000余人次, 这项工作已成为太仓市农机监理所的常规工作、重点工作。15年来全市未发生一起重大农机事故, 农机小事故成逐年下降趋势, 为该市成功创建全国“平安农机”示范县 (市) 奠定了坚实的基础。

2.3 开展送政策下乡活动

近年来, 国家、省、市出台了一系列有关农机的支农惠农政策 (包括农机购置补贴、农机政策性保险等等) , 该市农机监理所通过广播、电视、报刊、短信等各种形式进行广泛宣传。2011年, 该市共有1 500多台套各类农机具、1 800多名操作手参加了政策性保险, 做到了应保尽保, 使广大机手充分享受到国家的强农惠农政策优惠。

9.省院规范性文件河北省人民检察院 篇九

一、围绕安全、更新理念,进一步强化教育培训措施。

沁源县人民检察院法警队按照市检察院创建“一院一品”的要求,在办案安全上动脑子、抓特色,着力打造办案安全品牌。院党组从加强和创新社会管理、维护社会和谐稳定的高度充分认识办案安全工作的重要性,始终把队伍不出问题、办案不发生事故作为反复强调的一条“高压线”,从而首先从强化教育培训抓起,通过狠抓队伍素质的提高来保障执法办案安全,夯实打造办案安全品牌的基础。一是抓学习,重点抓班子成员的学习教育,进一步强化检察干警和司法警察的法制意识、人权意识、程序意识和安全防范意识;二是抓理念,树立“司法警察是安全主力军”思想,进一步强化服务意识、角色意识和开拓意识;三是抓培训,在雷打不动地坚持司法警察“每周一学一练”制度的同时,派员积极参加了市院法警支队组织的司法警察体能技能培训,比学赶帮促提高;四是抓作风纪律整顿,围绕规范安全工作预案和规范执法行为,在全体法警中开展了“三查四对照四改进”教育活动。

二、围绕要求、结合实际,进一步规范办案安全制度。

安全防范要靠制度去规范、去保障,这是沁源县人民检察院法警队在工作实践中得到的主要体会。为确保办案安全工作不出偏差、不出问题,法警队把思路凝聚点集中在了如何规范办案安全工作的制度和措施上。今年年初,沁源县人民检察院法警队结合省院、市院新的要求,努力适应新刑诉法的新规定,从工作实际出发,着眼于安全、着力于管理、着重于看护,在强化自身建设上做文章、在制度创新上下功夫,进一步完善了《沁源县人民检察院司法警察一卷一册一表五本》工作制度。一卷即:法警大队执行警务工作卷,此卷进一步规范了派警、用警和使用办案工作区基本审批程序;规范了对看护对象基本情况了解、交接和办案时限临近届满履行手续程序;规范了司法警察安全工作预案和司法警察执行警务终结报告程序等。一册即:法警大队人员名册,旨在便于掌握人员情况和接受监督。一表即:法警业务工作情况月报表,此表旨在进一步严格对本业务工作情况准确按时上报。五本即:办案工作区使用登记本、看管(护)值班记录本、临时保管物品登记本、警务装备管理使用登记本、办案区使用及人员进出登记本,旨在得以“三管一清”,即管人、管事、管物底子清。“一卷一册一表五本”制度的建立使警队执行警务的基本情况、基本要求、基本程序、基本操守、基本应急处置措施得以进一步规范。

三、围绕制度、遵守流程,进一步规范履行看管工作。

制度的生命力在于执行。沁源县人民检察院法警队对所定制度严格执行、认真落实,把各项规程化作具体行动,保障了该院执法办案工作无漏洞、无事故,有数量、有质量。在履行职责过程中,司法警察注重与业务部门的沟通和联系,既各司其职、又密切配合,强化“安全绿色通道”理念,履行职责做到了“五严”:一是严把看护关,杜绝了看管工作的漏洞发生;二是严把医疗救治关,落实了医护人员随案全程待医规定;三是严把押解关,加大了押解的安全系数,防止犯罪嫌疑人在押解过程中发生自杀、自残、脱逃等事故;四是严把保密关,保证了看不脱岗,审不泄案情;五是严把督察关,做到了对每个案子都主动接受监督,积极配合监督。

10.省院规范性文件河北省人民检察院 篇十

关键词：人民检察院 行政公益诉讼 范围 程序

一、检察院提起的行政公益诉讼的案情介绍

[案例一]2013年9月，金沙县环保局对佳乐建筑安装工程有限公司（以下简称佳乐公司）发出排污费缴纳通知，应缴纳噪音排污费12万余元，但佳乐公司一直未缴纳。2014年8月，环保局又向佳乐公司发出限期缴费通知，责令其于8月23日前缴纳排污费，如逾期不缴纳，将进行处罚。10月13日，在环保局催促下，佳乐公司缴纳了排污费。尽管已属逾期缴费，但环保局认为企业资金周转存在困难，未及时缴纳排污费有客观原因，不准备对其进行行政处罚。对此，人民检察院认为佳乐公司不主动履行其法定义务，拖延支付排污费近一年，已对国有财政资金造成损害，其行为依法应当受到处罚。金沙县人民检察院遂以金沙县环保局“怠于处罚”逾期不缴纳排污费的企业为由，一纸《行政公益起诉书》将环保局起诉至贵州省遵义市仁怀市人民法院，请求法院判决环保局对企业进行处罚。仁怀市法院受理了该案，并依法向环保局送达了应诉通知。之后，金沙县环保局对佳乐公司作出行政处罚决定。因环境行政公益诉讼目的已经达到，金沙县人民检察院向法院递交了撤诉申请。后仁怀法院审查后裁定准予撤诉。[1]金沙县人民检察院提起的公益诉讼案是人民检察院提起的“首例”行政公益诉讼案。

[案例二]2014年5月，清镇市垃圾填埋场（距该市站街镇龙泉坡水库约500米），存在渗液漏液污染环境问题。清镇市人民检察院向城管局发出《检察督促令》，要求当年6月底将渗漏的液体清理干净，12月前完成补漏处理。但截2015年3月，清镇市城管局尚未完成渗漏池子的防渗膜铺设及补漏处理工作。清镇市人民检察院认为，清镇市城管局未认真履行城区环境卫生设施管理和对清镇市环境卫生管理进行监督的职责，遂对其提起诉讼。2015年4月23日，该案在清镇市法院公开开庭审理，并当庭判决支持检察机关的诉讼请求，判决清镇市城管局继续履行检查、监督、指导行政管理职责，督促垃圾填埋场运行单位于12月31日前完善环保治理工作，保证正常运行、达到环保要求。原被告均当庭表示不上诉。[2]清镇市人民检察院提起的公益诉讼案是“首例”开庭审理并当庭宣判的人民检察院胜诉的行政公益诉讼案件。

两件在提出或判决方面堪称“首例”的行政公益诉讼案件，标志着人民检察院正式介入行政公益诉讼并有了胜诉判决，开创我国行政公益诉讼的新局面。通过对这两例案件的研究，可以进一步地探讨人民检察院提起行政公益诉讼的范围和程序，为行政公益诉讼的普遍展开提供借鉴。

二、人民检察院提起行政公益诉讼的受案范围

（一）排除规则：无公益不介入

行政公益诉讼是当行政机关的行政行为对公共利益可能或造成损害之时，有关主体向法院提出行政诉讼的制度。广义而言，只要其诉讼理由是保护公共利益[3]，即为行政公益诉讼。公益诉讼的关键是如何界定公益，也是解决受案范围的首要问题。公益顾名思义是指公共利益。虽然公共利益保护的重要性得到了广泛的承认，但无论功利主义学说还是整体论等学说都未在学理上给出被高度认可的定义。在我国，不管是《宪法》修正案、《物权法》还是《民事诉讼法》均未对该概念作出定义，该概念的高度不确定性使得定义所常采用的概括法、列举法等立法技术难以胜任。学界较为流行的主张是公共利益包括国家利益和社会公共利益，也有人认为公共利益是一种介于国家利益和私人利益之间权利和秩序，包括社会公共利益和社会公共秩序[4]，但仍然未解决概念的不确定性问题。公共利益最核心的内容是公共性，是对个体性的超越，因此应当排除明显具有私益性的内容进入公共利益领域，可以将此反向判断的“排除原则”视为公益性的最低认定标准。该排除原则也就确定了公益诉讼主体不能直接对涉及私人利益的行政行为提起诉讼。至于公共利益的正向判断，可以考虑由司法官根据一定的裁判规则在个案中进行认定，采用个案判断法。

（二）限定规则一：二分判断法

公共利益虽具有较大的不确定性，但从行政行为角度，行政机关的行为包括不作为和作为两类。总体而言，不作为损害公益的情形较易判断，而作为损害公益的情形较少，因大多行政作为主要涉及到具体相对人的利益。

1.行政机关不作为。行政作为一种公共权力，是适应社会公共生活需要的形成物，以公共事务的管理为内容，以公共利益为价值取向[5]。政府就是实现公共利益的工具，维护公益是政府的基本职责。行政机关不履职、怠于履职时，损害的大多是公共利益，但除不授予公民某种行政许可或拒绝给予国家福利的情形外（受损的是具体的行政相对人）。上述案例均是针对行政机关怠于履职而提起的，受到损害的是应当承受该处罚和措施的相对人以外的社会公众，维权资格不为某一特定的个体所享有，所以公益诉讼主体对该类行政行为提起诉讼满足最低的公益性要求。正基于此，两例案件都符合公益诉讼的特征。

2.规章以下规范性文件。一般的违法行为或不当行为一般损害的是特定行政相对人的个人权利。抽象行政行为与公共利益的相关性更为紧密，因此损害公益的可能性更大。在行政诉讼法修改前，有人就主张人民检察院对行政抽象命令进行重点监督[6]。因为国务院部门或地方政府制定的一些规范性文件严重损害不特定多数人的利益，但由于该文件被认定为非具体行政行为，导致这些文件未能进入司法审查范畴，致受害人不能有效维护自己的权利。行政诉讼法修改后，原告可以一并请求法院对规章以下（不含规章）的规范性文件附带审查，但私益诉讼主体不能单独对所有的规范性文件提起诉讼。根据《立法法》第88条确立了规范性文件被改变或撤销的审查机制，笔者认为除了人大及常委会等专门立法机关职权范围外的事项，如第三项和第六项规定的国务院或省、自治权可以改变的部门规章或地方规章，都可以进入司法审查的范围，以弥补行政机关内部监督的局限。结合私益诉讼主体对规范性文件附带审查的限制，人民检察院对规章以下的规范性文件（包含规章）提起公益诉讼的重点应为规章（如要实现对规章的重点监督，涉及到相关法律的修改）。同时，人民检察院对规章等行政抽象行为进行诉讼，可以弥补私益诉讼范围狭窄的不足。

（三）限定规则二：确定试点领域

凡是涉及到行政机关不作为案件或抽象行政行为审查案件均须纳入检察监督的范围？答案是否定的。人民检察院在提起公诉是否需要限定范围，限定人民检察院提起公诉的职权范围，将有利于明确检察监督的职责，否则易使人民检察院负担过重。[7]即便仅对行政机关不作为案件进行监督，因涉及到专业性问题也可致人民检察院难以胜任。同时，人民检察院提起公益诉讼是人民检察院对行政机关的违法行为的矫正，应当遵守必要性原则，衡量标准是公共利益遭受的侵害是否严重。需要人民检察院动用公权力来捍卫的公共利益应当是：事关国家统一、主权和尊严等方面的根本性公共利益；事关国家或地方的发展大局，对国计民生具有重要意义的大局性的公共利益；宪法的遵守、适用或者解释方面具有原则意义的宪法性公共利益。[8]由于对“重大”的判断也是难以确定的[9]，可以考虑确定具体的领域来进行限制。《决定》的说明中列举了三个领域，即国有资产保护、国有土地使用权转让、生态环境和资源保护。的确，这些领域关系到国计民生，如不进行监督将导致“公地悲剧”的发生，人民检察院的行政公益诉讼探索可以先行在此三个领域展开。即便仅在这三个领域开展行政机关不作为监督和规章以下规范性文件的监督，其数量也是极其庞大的，有些损害的公共利益可能较为轻微，如案例一怠于处罚对公共利益的损害程度。在这三领域内重大和轻微的区分标准确立前，可以考虑通过个案判断对部分轻微案件采用简易程序进行监督和审理。

三、人民检察院提起行政公益诉讼的程序完善

（一）赋予公民公益诉讼的提议权

案例一中，人民检察院是如何发现该案的，相关案情并未交代；案例二的来源是该市生态文明建设局情况通报，属于人民检察院自行发现。但是，最广义的公益诉讼主体可以是任何组织和个人均可以保护公益为目的提起诉讼，如美国的私人检察官制度和日本的民众诉讼制度，都是为了调动公民、法人或其他组织维护公益的积极性。同时，公众直接诉讼也存在滥诉和力量的担忧，我国立法和司法实践对此持保留的态度。人民检察院不可能拥有足够的司法资源紧盯行政机关的每项行政行为和行政职权。但可以对公众的力量进行改造利用，赋予公众有权对人民检察院提出提请公益诉讼的建议权[10]。如果人民检察院为行政公益诉讼的一元主体，人民检察院对应当提起的诉讼而不提起的，公民、法人或其他组织可以向该人民检察院的上级机关申请复议。

（二）设置非诉监督前置程序

案例一是首例直接提起的公益诉讼案件，人民检察院在案件的疑难程度、能否胜诉方面做了较为稳妥的选择，但通过直接起诉督促行政机关履职，并非是最有效和经济的方式。虽然预防性是公益诉讼的重要特征之一，即公益诉讼的提起可以是基于行政机关的行为可能损害社会公共利益，以起到防患于未然的作用，但是在人民检察院提起行政公益诉讼之前，设置非诉讼监督程序，不仅体现了对行政权力的尊重，有利于行政机关接受检察建议并及时纠正违法行为，提高人民检察院的监督效率；同时也有利于防止人民检察院滥用行政诉讼权，节约有限的司法资源。[11]人民检察院在提起公益诉讼前，应当先向行政机关提出纠正违法或督促履职的检察建议。行政机关逾期未纠正或不予答复的，人民检察院再向人民法院提起公益诉讼。案例二便是人民检察院先开展了前置程序后方提出公益诉讼。同时，前置程序也应当考虑适用的例外，如多个行政主体的案件中，行政主体间可能出现相互包庇、推诿导致检察建议效果不佳等情形的，也可以直接提起诉讼。

（三）明确人民检察院在诉讼中的地位

人民检察院在公益诉讼中的地位的学说众多，包括“公诉人说”、“原告说”、“法律监督者说”、“公益代表人说”等。人民检察院多赞成公诉人说，认为既体现出我国人民检察院的法律地位，又是其在刑事诉讼中承担公诉人角色的自然延伸，同时也不破坏传统的诉讼结构。[12]但笔者认为，行政公益诉讼不是一种单独的诉讼形式，是以维护国家利益和社会公共利益为目的而提起行政诉讼，如将刑事案件中“公诉人”职责复制到行政案件中，可能导致角色混同和人民检察院在行政案件中的职权过大。因此笔者赞同原告说，即人民检察院提起行政公益诉讼，应当处于原告的诉讼地位，和被告的地位平等，没有任何特权。公益诉讼的特征之一即为公益诉讼的原告并不承担任何诉讼的结果[13]（案例二中，人民法院判决被告履行义务，但并非向原告履行义务），这可能是公益诉讼原告与一般原告最大的区别，但并不影响人民检察院的原告地位。在上述两例行政公益诉讼案中，人民检察院均是一原告的名义提起的，在诉讼中的权利义务与原告几乎无异。我国公益诉讼如果采用诉讼法理[14]，只有确立了人民检察院在行政公益诉讼中的原告地位，才能确保人民检察院的调解、撤诉、上诉等一系列的程序机制和举证制度与行政诉讼的一般原告制度安排无异。当然，如果检察机关败诉，在公益诉讼基金建立并运作前，案件的诉讼费用和鉴定费用应由人民检察院承担。特别指出的是，关于抗诉监督的问题，考虑到诉讼参与者与法律监督者的角色冲突，应当确立人民检察院起诉案件的监督回避制度，可以由上级人民检察院提级监督或指定其他人民检察院进行异地监督。

注释：

[1]“贵州一环保部门因“怠于处罚”被检察机关告上法庭”，http：//news.xinhuanet.com/legal/ttgg/2014-12/16/c_1113664691.htm，访问时间：2014年12月17日。

[2]“贵阳市检察机关办理首例行政公益诉讼案，清镇市人民检察院状告城管局行政不作为”，http：//www.fzshb.cn/2015/zf_0424/9932.html，访问时间：2015年4月7日。

[3]杨建顺：“行政诉讼法的修改与行政公益诉讼”，载《法律适用》，2012年第11期，第62页。

[4]参见宋朝武：“论公益诉讼的十大基本问题”，载《中国政法大学学报》，2010年1月。

[5]王太高：“论行政公益诉讼”，载《法学研究》，2002年第5期，第42页。

[6]傅国云：“行政抽象命令的检察监督”，载《浙江大学学报人文社会科学版》，2009年7月，第92页。

[7]应松年：“检察机关对行政诉讼的法律监督”，载《国家检察官学院学报》，2013年第3期，第3、4页。

[8]高家伟：《公正高效权威视野下的行政司法制度研究》，中国人民公安大学出版社，2013年版，第429页。

[9]“蜗牛鱼”的保护是否属于重大公益？在公益诉讼史上最著名的一个案例与美国小田纳西河上一种叫“蜗牛鱼”的小鱼有关。据说当时的美国联邦议会已批准在该河上修建一座用于发电的水库，并先后投入了一亿多美元。大坝接近完工时，生物学家在大坝底部发现了一种极其珍稀的鱼类“蜗牛鱼”。若大坝完工的话，这一珍稀物种将很可能因此灭绝。环保组织知悉后，向法院提出诉讼要求大坝停工。但在第一次诉讼中，他们失败了，初审法院认为大坝己经接近完工，浪费纳税人一亿多美元的钱去保护一个鱼种是不明智的，拒绝判决大坝停工。官司一直打到了美国联邦最高法院，而最高法院最终支持了环保组织的诉讼请求，判决停止大坝的建设。

[10]胡建淼主编：《行政诉讼法修改研究--<中华人民共和国行政诉讼法>法条建议及理由》，浙江大学出版社，第，第24页。

[11]王晓、任文松：“论检察机关的行政公诉制度”，载《社会科学研究》，2013年第6期，第78页。

[12]贺恒扬：“提起公益诉讼是法律监督应有之义”，载《检察日报》，2014年12月5日，第三版。

[13]杨建顺：“行政诉讼法的修改与行政公益诉讼”，载《法律适用》，2012年第11期，第63页。

11.省院规范性文件河北省人民检察院 篇十一

记者专程赴上海采访了该院周春院长。

大抓思想政治建设，医院思想政治基础更加扎实牢固

走进解放军八五医院，就会被浓浓的讲政治的气氛所感染。大红的标语和警句醒目地挂在墙上，时时熏陶和警醒在这里工作的官兵。周春院长认为，作为部队医院的管理者首先就是要坚持正确的治院方针，牢牢把握好医院发展的政治方向。周院长为首的院领导班子，注重医院的思想政治建设，打牢医院发展的思想政治基础。首先下功夫巩固深化学习实践科学发展观活动成果。通过开展学习实践活动，全院上下对在新起点上“如何建设八五医院、建成一个什么样的八五医院”的问题统一了思想，明确了发展思路和奋斗目标，较好地解决了党委班子凝聚力、战斗力、领导干部自身形象、风气建设、质量效益、经常性教育管理等五个方面存在的突出问题。以深化科室达标活动、遂行世博安保任务为抓手，扎实抓了学习实践活动的总结提高，经验做法被联勤部转发。认真抓了学习实践活动“回头看”，深入查找解决制约医院科学发展的深层次根本性问题，建立完善长效机制。积极抓好活动成果的转化运用。二是下功夫抓好党的创新理论大众化普及化。围绕建设学习型党组织，探索建立一套贴近时代特色、贴近医院实际、贴近本职岗位落实党委中心组和基层理论学习制度的长效机制，兴起了学习党的创新理论新高潮。党的十七届五中全会召开后，医院及时组织了全会精神学习宣讲。三是下功夫抓好当代革命军人核心价值观培育。开展“培育当代革命军人核心价值观，坚定理想信念有效履行使命”主题教育，通过誓师大会、“积极参与世博、无私奉献世博、忠诚守护世博”签名活动、迎世博文明指数测评活动、做好一人一事思想工作等形式，持续深入思想发动，使大家始终保持参与世博、奉献世博、保卫世博的强烈使命感责任感。利用春节晚会、住房分配、护士节活动，把核心价值观教育内容无缝植入。扎实开展“增强党性观念、弘扬优良作风”专题教育，使党员经受了一次深刻的思想洗礼和严格的党性锻炼。组织开展“坚定理想信念，自觉拒腐防变”教育，通过理论学习、对照检查、到南汇监狱进行警示教育等形式，引导大家明确是非界限，端正价值追求，筑牢拒腐防变的思想防线。四是下功夫抓好典型宣传培养。大力宣扬连平、朱辉、周海艳等一批在科学研究、服务保障方面的先进典型，充分发挥示范引路作用。

坚持为兵服务宗旨，出色完成世博安保及重大救援任务

周春院长认为，军队医院有自己的特殊性质，要把完成军事和非军事任务，履行使命谋打赢，作为第一要务。周院长介绍，解放军八五医院作为部队医院，除了为当地居民服务外，主要承担驻沪陆军系统的医疗工作，承担军区划定的医疗防治体系部队和老干部的医疗、预防、保健任务，负责医疗后送体系医院疑难危重伤病员的会诊、抢救，及苏州地区部队结核病员的收治。为更好地服务部队官兵，医院积极开展“双优”活动，召开体系部队座谈会，与4个单位签订了挂钩帮带责任书，赠送药品10万余元，经费35万元。2010年1-10月份，贴补部队2200万元，同比增加10%;派出医护人员巡诊350人次，深入基层开展健康知识讲座1809人次，接诊22638人次，由于服务前伸，2010年1-10月份，军人门急诊和收容分别同比下降9%、10%。圆满完成大军区职老首长和先进模范代表参观上海世博会的医疗保健工作，受到了老首长和总部、军区领导的一致好评，军委保健办专门给医院发来感谢信。此外，医院认真做好世博安保任务部队官兵医疗保障工作。组织专家医疗队到联指和任务部队巡诊，赠送药品15万元。2010年安保部队官兵门急诊、住院等贴补250余万元，受到联指首长和安保部队官兵的广泛好评。军事医学科学院、世博安检女兵大队等6个单位向医院赠送锦旗，感谢八五医院世博期间提供的优质医疗保障。

周院长还介绍：医院围绕世博安保任务大抓军事斗争准备，多样化任务完成出色。自觉强化“主要战略方向”意识，着力提高多样化任务卫勤保障能力。一是提高战备常态化水平。着眼军事卫勤准备，统筹基地医院和野战医疗所建设，开展战备教育，细化方案预案，优化力量编成，配齐物资器材，加强装备器材维护管理，战备常态化水平不断提高。瞄准打赢，狠抓科研攻关，研究探索战救数据链系统建设，八五医院研制的《野战单兵搜救系统》在首届泛亚太军事医学大会上成功展示，受到与会代表广泛赞誉。二是兴起大抓军事训练热潮。深入学习新大纲，开展“学习何祥美、践行当代革命军人核心价值观”活动，大抓“三基”训练和“一学四练”活动，结合任务训、结合工作训、结合岗位训，全员普训普考，在分部医学临床“三基”比武竞赛中，获得综合团体一等奖、战救单项团体二等奖，检验、护理专业个人一等奖，药剂、外科专业个人二等奖、三等奖。政工、军需、驾驶、营房等各专业比武均取得了可喜成绩。通过隆重表彰训练能手、“5.12”护士节专业技能比武演示等方式，浓厚大抓军事训练的氛围。2010年医院作为军区唯一代表接受了总部卫生战线岗位练兵抽查考核，受到总部考核组的充分肯定。三是突出非战争军事行动能力建设。2010年，医院承担3项非战争军事行动任务。一是与军事医学科学院、第二军医大学、军区疾控中心联合承担世博安保“三防”医学救援任务;二是承担世博会期间突发公共卫生事件医疗救援任务;三是承担省级医疗救援任务。院党委高度重视，按照胡主席“一点小事都不出”的要求，以万无一失的标准，全力以赴抓好安保工作。精心组织现地勘察、预案制定、协同对接，强化核生化知识学习和针对性适应性训练，投资30余万元开设核化和生防两个病区，配齐物资器材，抽调精干力量，合理轮岗备勤，在总部、联指多次检查拉动中，做到一声令下拉得出、展得开、救得下。妥善处理值班备勤与日常医疗的关系，保持24小时通信畅通，一有情况迅即到位，既确保安保任务的完成，又保持日常工作的正常运转。通过大家的共同努力，圆满完成了为期184天的世博安保任务，受到联指的充分肯定。8名同志被推荐立功，1名同志被推荐表彰为世博安保先进个人。

此外，医院先后参加了抗击非典、赴外维和、抗雪救灾、抗震救灾、奥运安保等重大军事行动和突发事件的卫勤保障任务。被国家卫生部、国家药品监督管理局、国家中医药管理局、总后卫生部联合表彰为抗震救灾医药卫生先进集体，获得全军为部队服务达标先进医院、卫生信息化建设先进单位、上海市文明卫生标兵单位、拥政爱民模范单位等荣誉。涌现出全国“三八”红旗手、全国抗震救灾优秀共产党员、全军爱军精武标兵等一大批先进典型。

以专科特色带动医院医疗技术发展，科研取得丰硕成果

解放军八五医院地处上海繁华地带，周围大型三甲医院就有十几所，医院处在大医院的夹缝中。周院长认为，八五医院在这样激烈竞争的发展环境中，必须走以特色专科带动医院发展的路子，才能赢得自己的生存发展空间。为此医院注重专科建设，据周院长介绍，八五医院现拥有全军级研究所和中心各一个，即全军远程医学应用技术研究所和全军老干部医疗保健信息网络指导中心;军区级研究所一个和中心四个，分别为南京军区老干部医疗保健研究所、南京军区肝病中心、慢性肾病中心、骨病诊治中心和介入放射诊治中心。此外，肿瘤精确放疗中心、神经内科、结核科、中医科在上海地区形成了独特的技术优势，产生了较好的军事、社会和经济效益。

为保障专科技术发展，医院大力抓好人才学科建设。按照“突出重点、做强特色、兼顾一般”的原则，对肝病中心、骨科等重点科室在人员配备、规模设置、经费投入等方面重点支持，发挥4个专科中心的龙头作用。肝病中心与深圳北科生物科技有限公司开展干细胞技术临床研究协作。骨科引入治疗新手段和营销新理念，收容同比上升272%，净收入同比上升118%。远程研究所及时调整研究方向，更名为全军远程医学信息技术研究所。医院坚持鲜明的用人导向，用实绩和群众公论选拔10名部门、科室领导;对非现役文职人员通过专业测试、个人述职、民主测评、体能测试等方式进行绩效考核;着眼新大楼建设带来的规模扩张，加强人才引进、培养和储备，充分发挥知名专家的品牌作用，用重点学科培养人才，用科研攻关催生人才，积极推荐军区专业委员，探索“院际协作、院校协同、医研协调”培养人才的新路子，与泰山医学院建立了医学影像与核医学硕士硕究生培养基地，与安徽医科大学、大连医科大学建立临床教学医院。

医院的专科建设促进了科研的发展，医院取得了丰硕的科研成果。“十一五”以来，解放军八五医院获得全军科技进步一等奖1项，医药卫生成果二等奖2项，三等奖5项，上海市医疗科技二等奖l项。获得全军重点课题l项，一般课题1项，军区重点课题3项，一般课题l6项，共获各类经费资助533万元。此外，设立院管课题30余项，年投入经费l20万元。其中，野战电子伤票系统获军队科技进步一等奖。拥有《肝脏》、《介入放射学杂志》等核心期刊。

注重内涵建设，抓规范化、精细化管理成效卓著

周春院长为首的医院领导班子，十分注重医院的内涵建设，近年来，医院的硬件设施和软件服务得到长足发展。为提高医院硬件档次，改造装修病案室、病理科、分院肺科、传染科;引进PET-CT和直线加速器两台大型先进设备。在大抓硬件的同时，狠抓优质服务。叫响“没有体系部队官兵和老干部的需要，就没有八五医院存在的必要”，强势开展“树立高尚医德，弘扬纯洁医风”专项整治，围绕“六个方面”(思想认识、为兵服务、医疗质量、廉洁行医、药材采购、医疗合作)扎实抓好整改落实。组织学习医德医风法规制度、先进典型事迹，打牢医护人员廉洁行医、文明行医的思想基础。召开座谈会、问卷调查、开通手机短信，广泛征求意见建议。健全制度规范行医、采购、投诉处理，治理商业贿赂。通过组织宣誓仪式、征文演讲比赛、筹备医德医风专题文艺晚会等“十个一”活动，广泛造势、浓厚氛围，医德医风建设水平得到明显提升。

围绕深化全成本核算大抓精细化管理，质量效益大幅提升。

一是深化全成本核算管理。实行全资产信息化管理，清产核资登记造册，条形码管理物资器材;定期开展成本分析，及时调整不合理的成本结构;清理不合理用工，优化人力资源配置，降低人力成本;加快床位周转，提高床位使用率;健全物资招标采购委员会，完善计划、采购、供应、结算“四权分离”制度，规范程序，堵塞漏洞;定期检查通报医生用药情况，压减供药公司，严控药占比;规范合作项目管理;修订综合绩效责任制考评方案，奖勤罚懒，打破“干与不干一个样，干多干少一个样，干好干坏一个样”的局面，充分调动积极性，有效解决科室收益不平衡、成本过大、沉淀率不高、预算意识不强等问题。

二是狠抓医疗市场开拓。主动适应医改新形势，强化市场营销理念，通过制作宣传手册和专家栏、定期开展社区义诊和保健知识讲座，加大名医名科宣传力度，主动出击与苏州、舟山等上海周边城市签订医保定点协议，扩大病人来源，扩展市场份额。2010年1-11月份，地方人员门急诊475849人次，同比上升6%，收治20282人次，同比上升17%。

三是深化创建节约型医院活动。树立低碳理念，大抓节能减排，加强“水、电、油、气、粮”精细化管理;大力压减行政消耗性开支，修订完善《接待工作管理规定》、《经费报销管理规定》等一系列规章制度，纠正大手大脚、铺张浪费不良现象。

2010年1-10月医疗收益8466.05万元，同比分别上升91.73%;收益率23.21%，同比分别上升36.05%，医院发展成绩喜人。

大抓样板科室建设，基层建设更趋规范。医院始终把抓基层、打基础作为强基固本工程。

一是大力抓好样板科室建设。认真学习《分部样板单位建设实施方案》，召开常委会、中层以上干部会，对照样板医院(科室)建设标准，深入查找不足，探索完善适合医院实际的有效措施，成立医院党委和科室两级组织机构，明确任务分工、目标要求和完成时限，形成上下联动、齐抓共管的工作格局，从根本上提升医院建设质量档次。

二是下功夫抓好创先争优活动。针对医院工作特点和党支部、党员队伍建设实际，细化标准、用好抓手、注重落实。组织中层干部、普通医护人员、体系部队、伤病员等不同层次的代表进行座谈、个别交流，组织百人问卷调查、网上意见征集，深入查找基层党支部和党员队伍中存在的问题。针对机关、科室、勤务队不同类型单位、不同岗位人员，细化量化创争的标准条件，增强活动的针对性和操作性。紧扣活动主题、着眼解决问题，扎实开展“一诺三评”，兴起创先争优活动热潮。

围绕“保底工程”大抓“四责”活动，安全稳定态势良好。周院长认为，医院作为驻沪部队和世博安保任务部队，确保自身安全稳定责任重大。医院领导采取了下列措施：一是强化组织领导。坚持把安全稳定作为严肃的政治任务列入党委工作重要议事日程，健全安全委员会、保密委员会和科室安全员队伍，定期分析安全形势。针对世博会时间跨度长的特点，专门成立安全检查督导组;针对世博会来人多、接待任务重的特点，专门成立接待组;院科两级领导集中精力，明确职责分工，确保安全工作不留死角。二是抓好安全教育。广泛开展“学法规、严制度、守纪律、保安全”活动、“迎世博、整军容、严纪律、树形象”作风纪律教育整顿和“全员学条令、全面抓规范、全力保安全”活动，深入思想发动，增强做好安全稳定工作的紧迫感、责任感。针对暑期特点，抓好防中暑、防雷电、防食物中毒等安全常识学习。坚持利用早交班、下班前一小时，普学普训普考新条令，增强大家的法规意识和纪律观念，提升正规化建设管理水平。三是突出重点防范。严防医疗事故，组织学习《侵权责任法》，开展病历书写规范讲座，成立环节医疗质量督察小组，坚持医疗质量讲评制度，引导大家依法行医、规范行医。严格车辆管理，开展“遵章守纪、安全行车”教育整顿，请交警进行安全行车宣讲，严格车辆派遣审批和安全防护。严控放射源和毒麻药品，做好放射环评，进行辐射防护培训。严格信息保密安全，经常开展保密教育，调整保密员，集中存放保管涉密移动存储介质，涉密计算机全部安装“计算机及其涉密载体保密管理系统”，投资100余万元研发移动涉密载体监控管理系统，确保不发生失泄密问题。加强营院安全和工程管理，成立营院安全应急分队，加强巡逻，及时检修消防设施，上海11.15特大火灾事故发生后，迅速组织消防安全教育和检查，消除安全隐患。

围绕弘扬新风正气大抓和谐建院，风气建设进步明显。一是改进作风求和谐。叫响“作风纪律向党委机关看齐，团结质量向党委班子看齐，廉洁自律向院长政委看齐”，开展“增强党性观念、弘扬优良作风”主题教育和“弘扬新风正气，奋力创先争优”思想作风教育整顿，树立党委机关良好形象。修订完善《党委常委会议事规则》，规范集体领导制度;大力转变会风，早交班、集体活动坚持从院长政委开始点名;移交安置老干部做到“五个一”：谈一次话，送一束花，颁一本荣誉证，会一次餐，合一个影;对科技干部到上级机关参加职称考试、任期述职等，院领导亲自送行，机关精心安排;对生病的同志，明确规定组织慰问的方式和标准。通过多做暖人心增友情的工作，营造和谐氛围。二是深化教育导和谐。叫响“当好八五人，树好八五牌，做好八五事”的口号，举办“科学发展在八五、和谐建院暖人心”文艺晚会，强化集体荣誉感，营造和谐顺畅、同心同德的良好氛围。三是遵规守纪促和谐。领导干部自觉讲党性、重品行、作表率，不搞团团伙伙，不搞亲疏远近，做到眼睛亮、耳朵硬、嘴巴紧。四是阳光操作保和谐。认真落实“十全”公开规定，在阳光下用好人、理好财、管好事。充分发挥政工网作用，及时上网公开敏感事项，让敏感问题脱敏。现在，机关养成了及时上网发布信息、大家及时上网了解医院信息的习惯，有效解决过去信息渠道不畅通、小道消息乱传的问题。

医院建设总目标和院长的管理经验

记者在医院采访，看到解放军八五医院正在进行建筑施工。周院长介绍由于医院病房大楼建于上世纪80年代，现已无法满足官兵、老干部和人民群众日益增长的医疗需求，为此，2009年10月，在各级机关首长的大力支持下，医院正式开工建设一幢6.2万平米，融卫生战备、紧急救治、“三防”救援为一体的具有军队特色的现代化病房大楼。这是南京军区最大的单体病房大楼，相信新病房大楼建成，将会大大改善医院的硬件条件，促进医院更好更快发展。

谈到未来八五医院的发展，周春院长满怀豪情，充满信心。他说：2011年，是“十二五”开局之年，是建党90周年，解放军八五医院建设总的目标是:深入贯彻科学发展观，按照“夯实基础、规范管理、科技兴院、和谐发展”的工作思路，始终突出思想政治建设首位，深化拓展军事斗争卫勤准备，积极抓好医改试点，强势推进规范化建设，注重内涵发展质量，不断提升综合保障效能,努力争创样板医院。

医院的建设和发展是有规律可循的。一所医院的发展,领导班子的和谐至关重要,而作为班子的领头人院长的素质和能力又对班子和医院建设起着重大作用。周春院长作为具有丰富管理阅历和很高个人素质修养的领导者,总结了多年的管理经验,相信他的感悟和经验会对广大医院管理者有所启迪和借鉴。他说:作为院长,要把医院作为家庭来建设和发展,但千万不能把医院当家庭来管理。管理靠大家,不能家长制。院长要搞好班子建设,主官要关注班子内部成员的思想、生活、成长和进步。同时,院长要善于把自己的思想和思路与班子成员达成共识,形成班子成员共同的理念和目标,并通过班子成员的宣传、发动,转化为全院官兵的思想和行动。在周春院长率领下,解放军八五医院领导班子团结协作,相互支持,相互提醒,氛围融洽和谐,从而形成管理合力。周春院长在管理上发扬民主集中制的优良传统,对职务、职称、住房、评奖等敏感问题实施阳光操作,指标公开、条件公开。他在管理上的卓越成就和民主、科学的管理风范获得了全院官兵的认可。周院长当院长以来,班子测评好评率达95%以上。上级领导对周春院长也给予高度评价:说他是“想干事、能干事、干成事、干好事”。相信八五医院在优秀的周春院长为首的院领导班子率领下一定会创造更加辉煌的业绩!

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解放军第八五医院

解放军第八五医院是军队三级甲等综合性医院,地处上海市长宁区,是上海市首批医保定点医院。医院现有科室35个,展开床位1200张。医院年门诊量80万人次左右,年住院病人逾2.5万人次。医院拥有PET—CT、直线加速器、全身伽玛刀、核磁共振、DSA、16排及64排螺旋CT等大型医疗仪器设备近2.5亿元。拥有全军级研究所、中心各1个,南京军区专科中心4个、上海市医学重点专科2个。技术三级以上专家4名,享受国务院特殊津贴的专家10名。拥有《肝脏》、《介入放射学杂志》等核心期刊。“十一五”期间,医院获得全军科技进步一等奖1项,医药卫生成果二等奖2项,三等奖8项,上海市医疗科技进步二等奖2项。

医院先后参加了抗击非典、赴外维和、抗雪救灾、抗震救灾、奥运安保、世博安保等重大军事行动和突发事件的卫勤保障任务,被国家卫生部、国家药品监督管理局、国家中医药管理局、总后卫生部联合表彰为抗震救灾医药卫生先进集体,获得全军为部队服务达标先进医院、卫生信息化建设先进单位、上海市文明卫生标兵单位、拥政爱民模范单位等荣誉。涌现出全国“三八”红旗手、全国抗震救灾优秀共产党员、全军爱军精武标兵等一大批先进典型。